Major shifts affecting traditional development assistance

Roms dans les environs 3

The landscape for aid is undergoing a major international rethink (Evans, 2010). Many are grappling with the question of how aid can be done better – for example, via an aid transparency and accountability revolution or conditional cash transfers and output-based aid. Others are stepping back from the aid paradigm altogether and beginning to explore possible alternatives to international development cooperation.

They argue that contemporary aid effectiveness debates have missed the point by focusing solely on the quality or quantity of aid, rather than discussing wider structural issues. First, there is a shift in the geography of poverty. The traditional remit of development assistance has long been to alleviate poverty and promote socioeconomic development in poor countries. Yet, today, the vast majority of the world’s poor do not live in the poorest countries, but in middle-income ones (MICs). Over the past 15 years, many developing economies have grown substantially and graduated from low-income (LICs) to MICs. In these richer economies, international development assistance typically accounts for a very limited share of gross domestic product (GDP) and government revenue. Hence aid tends to play only a marginal role in MICs. The transfer of official development assistance (ODA) to these countries has been put into question because of their capacity to finance their own development without foreign aid. Poverty alleviation increasingly depends on domestic policies in the MICs themselves, which requires addressing inequality through political engagement rather than technical approaches. Second, there is a mushrooming of new aid donors. Over the past few years, large MICs such as Brazil, China, India and South Africa have become significant donors themselves: non-traditional donor states (meaning non-members of the Development Assistance Committee – DAC) accounted for about US$10 billion a year in 2010 – a doubling since 2005. The emergence of these bilateral donors together with the rise of large private donors erodes thede facto oligopoly exerted by the DAC members. Increasing donor competition opens new doors to address development challenges but it may also diminish the power of aid conditionality. Third, the international cooperation agenda increasingly centres on the provision of global public goods or the fight against global public bads. This has resulted in the mushrooming of new financing and delivery modalities and of innovative finance mechanisms, most notably in the area of public health and climate change. Bilateral and multilateral aid agencies – willingly or unwillingly – focus ever more on financing, implementing and monitoring global public policies whose scope and objectives go well beyond poverty reduction. Such global public policies address biodiversity, peace and security, public health, energy security, financial stability, migration, environmental degradation and other issues that are critical not only for developing countries, but for donors as well. There are of course additional shifts in the development landscape with a direct bearing on the future of aid, most notably:

Stringent environmental and energy constraints fundamentally challenge the dominant development model centred on maximisation of economic growth. Increased competition over scarce resources and environmental degradation calls for a paradigm shift in the relationship between human activity and the biosphere and lower carbon development, at least in MICs and high-income countries (HICs).

Shifts in regional comparative advantages and patterns of integration in the world economy pose new risks and opportunities, especially for Africa. Much ODA is focused on this continent. Africa will double its population by 2050 (UN-DESA Population Division, 2011) making it relatively labour abundant and land scarce, while at the same time East Asia is experiencing a demographic transition that will contribute to increasing labour costs. This means that sub-Saharan Africa may fare a better chance of developing labour-intensive industrial activities than up to now.

The unfolding of a series of crises from 2008 on – from food and energy to private finance, banking, sovereign debt and public finance – has put the aid system under great strain as support for aid erodes in the North in the face of public spending cuts. Many traditional donors are set to reduce their aid budgets, which puts into question earlier pledges made.

Dealing with fragile states remains a major challenge, compounded by the increasing frequency of disasters in war-torn and post-conflict settings. Mixing development with defence and diplomacy has produced uneven results at best, which calls for reconsidering the role of aid in stabilisation and state-building.

Foreign aid can play a catalytic or incentivising role in MICs (Glennie, 2011, 18), in particular with regard to the provision of global public goods. For instance, several donor agencies are supporting multi-stakeholder initiatives that involve governments, businesses and civil society organisations. The objective is to influence the behaviour of key actors through a mix of market and political incentives and to pave the way for the emergence of global norms that can lead to new policies and regulatory frameworks. Global public goods are particularly important with respect to donor engagement with MICs. Forging and developing partnerships with MICs is increasingly critical for effective collective action. Engaging developmentally with MICs is thus seen not only as an end in itself (i.e. achieving poverty reduction in those countries), but also, and perhaps more importantly, as a means to promote global public goods. We can therefore conceptualise global public goods in three ways: as a policy framework for engagement with MICs; as meeting the long-term interests of HICs as well as MICs and LICs; and as fundamentally contingent on the actions and cooperation of MICs not as mere aid recipients but as active stakeholders in addressing the issues at stake both domestically and internationally. In their seminal book Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, Kaul et al. (1999, 2–3) define global public goods benefits as public (non-rivalry and non-excludability in consumption) and quasi-universal in terms of countries, people and generations. The main rationale behind providing global public goods is to regulate or compensate for the negative effects of global public ‘bads’, which generate negative externalities across borders, such as air pollution, civil war and violent conflict, pandemics, international terrorism and financial crises. Global public goods tend to be underprovided due to three gaps in public policy making: a jurisdictional gap with a discrepancy between the global boundaries of major policy concerns and the national boundaries of policymaking; a participation gap between a de facto multi-stakeholder world which is not reflected in international cooperation processes that remain largely intergovernmental; and an incentive gap where individual countries lack the incentive to address their international spillovers and cooperate on the global public goods agenda (Kaul et al., 1999, 450–1). The adequate supply of global public goods often rests also on the resolution of conflicting interests at the national level, as shown by negotiations on climate change. Since global public goods cannot be supplied by governments acting unilaterally, cooperation is needed. Donor assistance has only recently started to be focused on supplying global public goods. Te Velde et al. (2002) find that donors with large aid budgets tend to be those that also have a larger share of global public goods in their aid portfolios. In the case of aid projects in the energy sector, Michaelowa and Michaelowa (2011) show, however, that the number of bilateral projects promoting energy efficiency and renewables followed an erratic path over the past three decades, with an increase immediately before international environmental summits followed by a decrease when the political and media attention shifts to other priorities, and with a certain sensitivity to oil price booms. Aid agencies are small but important players in the global public goods agenda. Yet they have a hard time trying to ‘walk the talk’ (Mordasini, this issue): the implementation of global public policies has been more than disappointing when compared to the stated ambitions and strategic objectives. The author remarks that, based on available evidence, the mainstreaming of the global public goods agenda in operational practice has been limited so far, mainly to progresses in identifying and costing global risks and their impact on developing countries. Mordasini (this issue) argues that significant reforms of multilateral and bilateral aid agencies have to take place at the institutional, organisational and operational levels in order to start addressing seriously the pressing challenges facing the developing world.

The UN and its agencies obviously have a central role in the production of global public goods, be it with regard to peace and security, human rights, development or the environment. Jenks (this issue) forcefully argues that the ability of the UN to produce significant outcome in the global public goods agenda relies on its continued capacity to generate universal norms and widely shared values. This in turn requires strong leadership and a strong capacity to leverage a broad variety of networks and new, innovative financing mechanisms. Gilles CARBONNIER and Andy SUMNER

Roms 1

Le paysage de l’aide subit une profonde transformation au niveau international (Evans, 2010). De nombreux esprits s’efforcent de déterminer comment l’aide peut être améliorée, par exemple à travers un renforcement de la transparence et de la responsabilité de l’aide (Barder, 2009), ou par un recours accru aux transferts monétaires conditionnels et autres appuis basés sur les résultats (Birdsall et Savedoff, 2010). D’autres s’écartent entièrement du paradigme de l’aide pour explorer des alternatives, relevant que les débats sur l’efficacité de l’aide passent à côté de l’essentiel en se concentrant uniquement sur la qualité et la quantité de l’aide au lieu d’aborder les problèmes structurels plus profonds. Premièrement, la géographie de la pauvreté évolue. Le domaine de compétence traditionnel de l’aide au développement a longtemps consisté à réduire la pauvreté et promouvoir le développement socioéconomique dans les pays pauvres. Mais aujourd’hui, la grande majorité des pauvres ne vivent plus dans les pays les plus pauvres, mais dans les pays à revenu intermédiaire. Forts d’une croissance soutenue au cours des quinze dernières années, de nombreux pays à faible revenu ont accédé à la catégorie des pays à revenu intermédiaire (PRI). Dans ces économies plus riches, l’aide internationale au développement ne représente généralement qu’une part marginale du produit intérieur brut (PIB) et des recettes publiques. Transférer des ressources au titre de l’aide publique au développement (APD) à ces pays pose question du fait de leur capacité de financer leur propre développement sans aide étrangère. La réduction de la pauvreté dépend ainsi dans une mesure croissante de la politique intérieure des PRI, et réduire les inégalités passe par un engagement politique plutôt que par des démarches techniques. Deuxièmement, de grands PRI tels que le Brésil, la Chine, l’Inde et l’Afrique du Sud sont devenus eux-mêmes d’importants donateurs : les pays donateurs non traditionnels (c’est-à-dire qui ne sont pas membres du Comité d’aide au développement – le CAD) ont fourni pour quelque 10 milliards USD d’aide en 2010, soit le double de 2005. L’émergence de ces donateurs bilatéraux et de grands donateurs privés érode l’oligopole exercé de fait par les membres du CAD. La concurrence accrue entre donateurs ouvre de nouvelles perspectives pour relever les défis du développement, mais peut aussi réduire la marge de manœuvre des donateurs traditionnels en réduisant l’impact de la conditionnalité de l’aide. Troisièmement, la coopération internationale se focalise toujours plus sur la fourniture des biens publics mondiaux (ou la lutte contre les « maux publics mondiaux »), avec une multiplication des modes de financement et de fourniture de l’aide, notamment dans le secteur de la santé publique et du changement climatique. De manière proactive ou contre leur gré, les agences bilatérales et multilatérales se concentrent de plus en plus sur le financement, la mise en œuvre et le suivi de politiques publiques globales dont l’ampleur et les objectifs dépassent largement le cadre de la réduction de la pauvreté : biodiversité, paix et sécurité, santé publique, sécurité énergétique, stabilité financière, migrations, etc. Ces questions sont capitales tant pour les pays en développement que les pays membres du CAD. Outre ces trois tendances de fond, d’autres changements affectent directement le contexte de l’aide :

Les contraintes environnementales et énergétiques croissantes remettent en question le modèle de développement dominant axé sur la croissance économique à haute intensité énergétique. La concurrence accrue pour l’accès à des ressources limitées et la dégradation de l’environnement exigent un changement profond des relations entre les activités humaines et la biosphère ainsi qu’un développement plus sobre en carbone, du moins dans les pays à haut revenu et à revenu intermédiaire.

De nouveaux avantages comparatifs régionaux et modes d’intégration dans l’économie mondiale génèrent de nouveaux risques et opportunités. Cela est particulièrement vrai pour l’Afrique, qui reçoit une large part de l’APD. Ce continent verra sa population doubler d’ici 2050 (UN-DESA, 2011). Pour la première fois de son histoire, le continent disposera d’une abondance relative de main-d’œuvre (et d’une plus grande rareté de la terre), alors que l’Est asiatique connaît parallèlement une période de transition démographique avec une tendance à la hausse du coût de sa main-d’œuvre. L’Afrique subsaharienne pourrait alors disposer de meilleures chances de développer des activités industrielles à forte intensité de main-d’œuvre que cela n’a été le cas jusqu’à présent.

La crise financière et économique pèse lourdement sur le système d’aide dont le soutien s’effrite au Nord, avec des coupes dans les dépenses publiques qui compromettent les engagements pris précédemment.

Pour le système d’aide, les Etats fragiles demeurent un défi majeur, compliqué par la fréquence croissante de catastrophes dans des régions déchirées par la guerre ou dans des contextes postconflictuels. L’approche consistant à conjuguer les 3D (développement, défense et diplomatie) a produit des résultats pour le moins mitigés, ce qui amène à reconsidérer le rôle de l’aide dans les stratégies de stabilisation et de (re)construction de l’Etat.

L’aide étrangère peut jouer un rôle catalytique ou incitatif dans les PRI (Glennie, 2011, 18), notamment en relation avec la fourniture de biens publics mondiaux. Ainsi, plusieurs agences de donateurs soutiennent des initiatives multipartites impliquant des gouvernements, des entreprises et des organisations de la société civile. L’objectif consiste à influencer le comportement d’acteurs de premier plan grâce à un mélange d’incitations commerciales et politiques tout en préparant l’émergence de normes globales pouvant donner naissance à de nouveaux cadres politiques et réglementaires. Les biens publics mondiaux (BPM) revêtent une importance particulière quant à l’engagement des donateurs avec les pays à revenu intermédiaire dans le cadre de partenariats sans lesquels il n’est pas envisageable de mener des actions collectives efficaces. L’engagement des agences de développement avec les PRI ne vise pas seulement la lutte contre la pauvreté, mais également et surtout la promotion des BPM. Nous pouvons donc envisager les biens publics mondiaux sous trois angles : celui d’un cadre politique pour l’engagement avec les PRI ; celui des intérêts à long terme des pays à haut revenu comme ceux des PRI et des PFR ; et celui d’un appui propice à un engagement accru des PRI dans des actions de la coopération internationale, ceux-ci étant considérés non pas comme de simples bénéficiaires de l’aide, mais bien comme des parties prenantes actives dans la résolution d’enjeux tant sur le plan national que global. Les biens publics mondiaux (BPM) revêtent une importance particulière quant à l’engagement des donateurs avec les pays à revenu intermédiaire dans le cadre de partenariats sans lesquels il n’est pas envisageable de mener des actions collectives efficaces. L’engagement des agences de développement avec les PRI ne vise pas seulement la lutte contre la pauvreté, mais également et surtout la promotion des BPM. Nous pouvons donc envisager les biens publics mondiaux sous trois angles : celui d’un cadre politique pour l’engagement avec les PRI ; celui des intérêts à long terme des pays à haut revenu comme ceux des PRI et des PFR ; et celui d’un appui propice à un engagement accru des PRI dans des actions de la coopération internationale, ceux-ci étant considérés non pas comme de simples bénéficiaires de l’aide, mais bien comme des parties prenantes actives dans la résolution d’enjeux tant sur le plan national que global. Dans leur ouvrage Global Public Goods : International Cooperation in the 21st Century, Kaul et al. (1999, 2-3) définissent les biens publics mondiaux comme non rivaux et non exclusifs en termes de consommation et quasiment universels en termes de pays et de générations. La principale raison de fournir les BPM consiste à réguler ou compenser les effets négatifs des « maux » publics mondiaux, qui génèrent des externalités négatives transfrontalières telles que la pollution de l’air, les guerres civiles, les pandémies, le terrorisme international et les crises financières. La fourniture des BPM tend à rester insuffisante en raison de trois lacunes dans l’élaboration des politiques publiques : un problème de juridiction, qui se traduit par un écart entre la portée globale des « maux » à traiter et le cadre national où s’élaborent les politiques ; un fossé entre un monde de facto multi-acteurs et des processus de coopération internationaux qui demeurent largement intergouvernementaux ; et un manque d’incitations à gérer les retombées internationales de politiques nationales et à coopérer dans le domaine des BPM (Kaul et al., 1999, 450-451). La préservation des BPM dépend souvent aussi de la gestion de conflits d’intérêts au niveau national, comme le montrent les négociations sur le changement climatique. Même s’il est évident qu’une coopération internationale est requise pour traiter de problèmes globaux, ce n’est que récemment que l’APD se concentre un peu plus sur la fourniture des BPM. Velde et al. (2002) observent que les donateurs disposant d’importants budgets d’aide tendent à être également ceux dont le portefeuille d’aide comporte une large part de biens publics mondiaux. Dans le cas des projets d’aide dans le secteur énergétique, A. Michaelowa et K. Michaelowa (2011) montrent toutefois que le nombre de projets bilatéraux promouvant l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables a évolué de manière fort erratique ces trois dernières décennies. Le nombre de projets de coopération dans ces secteurs a tendance à augmenter lorsque les cours du pétrole flambent ainsi qu’avant les sommets environnementaux internationaux pour baisser dès que l’attention du monde politique et des médias se porte sur d’autres priorités ou que le prix du baril redescend. Les agences d’aide sont des acteurs modestes mais importants dans le domaine des BPM. Néanmoins, elles ont de la peine à « joindre le geste à la parole » (Mordasini, présente édition) : le bilan de la mise en œuvre des politiques publiques globales est plus que décevant en regard des ambitions et des objectifs affichés. Sur la base des éléments de preuve disponibles, l’intégration des BPM dans la pratique est encore essentiellement limitée à l’identification et l’évaluation des risques globaux et de leur impact sur les pays en développement. L’auteur avance que les agences d’aide multilatérales et bilatérales doivent engager de profondes réformes aux niveaux institutionnel, structurel et opérationnel pour pouvoir contribuer de manière significative à relever les défis urgents auxquels les pays en développement se voient confrontés. De toute évidence, les Nations unies et leurs agences assument un rôle central dans la production des BPM, que ce soit dans le domaine de la paix et de la sécurité, des droits humains, du développement ou de l’environnement. Jenks (présente édition) soutient avec force que la capacité des Nations unies à obtenir des résultats qui comptent en matière de BPM dépend du maintien constant de leur aptitude et leur légitimité à générer des normes universelles et des valeurs largement partagées. Or, cela nécessite un leadership solide et le pouvoir de mobiliser un vaste éventail de réseaux ainsi que de nouveaux mécanismes de financement innovants.

 

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