Major shifts affecting traditional development assistance 2

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Global Public Goods and Middle Income Countries MIC’s – Funding global public policies to preserve global public goods has stimulated the emergence of different funding sources and aid channels. Innovative financing mechanisms (IFMs) and climate financing are two particular areas that received increasing interest both in policy and academic arenas. Innovative financing is about a previously un(der)utilised means of financing development-related initiatives which differs in some way to the standard, ‘traditional’ system built on government-to-government, donor-to-recipient relationships. Innovative financing is also about creating incentives for new actors to engage with development funding, often through set-ups based on market principles and closely involving private firms, foundations and individuals.

As one such example, the brand (PRODUCT)RED is a means of financing the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria through the licensing of its trademark to various companies including Apple, American Express and Giorgio Armani. It was founded in 2006 by Bono and Bobby Shriver to ‘provide a way for companies to tap into demand by so-called “conscience consumers” without having to develop their own brand…Companies can…make more money, and do good at the same time’. Many IFMs relate to global public goods and involve at least regional, cross-border collaborations, and focus in particular on climate change and public health:

– Brown (2009) outlines five categories of proposals, including the auctioning of assigned amount of emission allowances and the creation of carbon market-based levies, such as the 2 per cent clean development mechanism (CDM) levy to raise funds for the Kyoto Protocol’s Adaptation Fund. Other proposals include imposing levies on international maritime transport and on air travel, developing a uniform global tax on CO2 emissions and the issuance of bonds on international markets. These proposals are all means of creating new mechanisms to generate resources for addressing climate adaptation and some mitigation activities that are (or are meant to be) separate and additional to existing ODA (Brown et al., 2010).

– Aside from the more well-known new institutional approaches to global health, such as the GAVI Alliance Fund, examples of innovative financing include the Millennium Vaccine Initiative which has channelled US$1 billion in tax credits to corporations in order to promote delivery of existing vaccines and accelerate development of new vaccines for developing countries (Stansfield et al., 2002); the Debt2Health (Task Force on Innovative International Financing for Health Systems, 2009); and the International Health Partnership Plus (IHP+), which aims to strengthen national health systems.

The emergence of new powerful private actors in the global health scene, most notably the Bill and Melinda Gates Foundation, together with innovative multi-stakeholder governance structures and IFMs has radically altered the global health landscape over the past two decades, with a wider impact on the international development cooperation architecture as a whole. Traditional public health actors including the World Health Organization have lost their leadership while global and national health policies are largely funded and influenced by private actors (Buissonière, this issue). This raises many complex transparency and accountability issues and requires specific attention to make sure that health policy priorities in developing countries respond to the actual health requirements of the poor and vulnerable (see Buissonière in this issue). Some argue that output and outcome legitimacy are of the essence, but need to be complemented by an accountability-based approach to legitimacy that carefully differentiates between different forms of governance, with a variety of actors playing distinctive roles and assuming differentiated responsibilities. The legitimacy of norms setters and global policymakers in the absence of a worldwide, democratic polity has been repeatedly put into question and deserves more scrutiny. The UN Organization seems obviously well placed for the job (see Jenks in this issue), but with an uneven representation at the Security Council and other central bodies. In this context, development assistance is becoming a strategic foreign policy instrument for major emerging economies. Indeed, three chapters in this issue that focus on Brazil, China and South Africa respectively demonstrate that these countries construe foreign aid as a strategic policy instrument in two respects: first in relation to LICs in the framework of South–South cooperation agreements, and second to advance their interests within the global governance system and in the elaboration of global public policies. Brazil’s foreign policy is increasingly aligned to a South–South cooperation agenda in the pursuit of much broader objectives including trade, investment, technology and the extension of Brazil’s influence in bilateral and multilateral frameworks (Muggah and Passarelli Hamann, this issue). In the same vein, South Africa’s foreign aid and overall international engagement can be best understood by looking at the country’s ambitions in terms of global governance (Sidiropoulos, this issue). As for China, a close examination of the evolution of the country’s foreign aid and its institutional anchoring within the Chinese state apparatus provides critical insight to understand how far and why the Chinese approach to development assistance diverges from that of traditional DAC donors (Meibo Huang and Pen, this issue). All these countries have also developed a rapid response capacity not only to be prepared for disasters at home, but to be able to contribute to the international response to major humanitarian crises around the globe. The rise of new institutional and private donors and of innovative financial mechanisms requires a reconsideration of both the very definition of ODA and the current discourse on foreign aid and international cooperation, going beyond the traditional OECD-DAC perspectives. Beyond the global public goods agenda discussed in the section above, is there any additional reason why development agencies should keep working in countries that have graduated from LIC to MIC status? The question is particularly relevant for many MICs that today enjoy sound fiscal and balance-of-payments positions. To the extent that most of the poor live in MICs and that poverty reduction remains their primary objective, traditional donors have little choice but to continue working in the new MICs. But they need to adapt their interventions to the evolving reality of these countries that have grown richer. Tackling poverty often means addressing inequality, exclusion and redistribution, all of which requires political engagement rather than technical approaches. It may for instance involve assistance in the design and implementation of progressive tax reform that raises complex political economy issues. Ravallion (2010) argues that most countries with an average per capita income over US$4000 would require very small additional taxation to end poverty. As an example, Palma (2011) notes that Brazil’s Bolsa Familia social programme distributes US$50 per month to 11 million families at a cost of only 0.5 per cent of GDP in 2005. Similarly Soares et al. (2009) find that, thanks to ‘outstanding’ targeting, conditional cash transfer programmes in Brazil, Mexico and Chile have cost less than 1 per cent of GDP and have accounted for 15 to 21 per cent of the reduction in inequality. In short, the capacity to redistribute is an important issue for poverty alleviation in MICs. Donors have long understood that pushing for change, for instance via a progressive tax reform, requires the buy-in from the emerging middle classes whose contribution is central to the redistributive endeavour. Thus a better understanding of the redistributive preferences of the new middle classes in MICs is critical for donors. Gilles CARBONNIER and Andy SUMNER

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Le financement des politiques publiques globales visant à préserver les BPM a stimulé l’émergence de différentes sources de fonds et de nouveaux vecteurs de l’aide. Les mécanismes de financement innovants (MFI) et le financement lié au changement climatique constituent deux domaines spécifiques bénéficiant d’un intérêt accru dans les arènes tant politiques qu’universitaires. Le financement innovant fait référence à des moyens de financer des initiatives liées au développement jusqu’alors sous-utilisés ou inutilisés et différant à certains égards du système « traditionnel », fondé sur les relations entre les gouvernements des pays donateurs et destinataires. Le financement innovant porte également sur la création d’incitations, pour de nouveaux acteurs, à s’engager dans le financement du développement, souvent par le biais de mécanismes basés sur les principes du marché et prévoyant l’implication étroite d’entreprises privées, de fondations et de particuliers. L’un des exemples en est la marque Product Red, qui sert à financer le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme par sa concession sous licence à diverses sociétés, dont Apple, American Express et Giorgio Armani. Elle a été fondée en 2006 par Bono et Bobby Shriver pour « fournir aux entreprises un moyen de répondre à la demande des consommateurs qui se laissent guider par leur conscience sans avoir à développer leur propre marque à cet effet […]. Les entreprises peuvent ainsi […] faire à la fois de bonnes affaires et de bonnes œuvres ». De nombreux MFI sont liés aux BPM et impliquent des collaborations internationales, d’envergure au moins régionale. Ils se concentrent notamment sur le changement climatique et la santé publique.

– Brown (2009) définit brièvement cinq catégories de propositions, y compris la vente aux enchères d’une quantité attribuée de quotas d’émissions et la création de prélèvements dans le cadre du marché du carbone, dont le prélèvement de 2 % prévu au titre du mécanisme de développement propre (MDP) en vue d’alimenter le Fonds d’adaptation du Protocole de Kyoto. D’autres propositions prévoient d’imposer des prélèvements sur le transport maritime international et les voyages aériens, d’élaborer une taxe globale uniforme sur les émissions de CO2 et d’émettre des titres sur les marchés internationaux. Elles constituent autant de moyens de créer de nouveaux mécanismes fournissant les ressources nécessaires pour gérer l’adaptation au climat et quelques activités d’atténuation. Ces mécanismes sont censés être distincts de l’APD, à laquelle ils viennent s’ajouter (Brown et al., 2010).

– Outre les nouvelles approches institutionnelles de la santé globale déjà bien connues, telles que le Fonds de l’Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation (GAVI), on peut mentionner parmi les exemples de financement innovant la Millennium Vaccine Initiative, qui a canalisé un milliard USD de crédits d’impôts à des entreprises pour promouvoir la fourniture des vaccins existants et accélérer la mise au point de nouveaux vaccins pour les pays en développement (Stansfield et al., 2002), Debt2Health (Task Force on Innovative International Financing for Health Systems, 2009) et le Partenariat international pour la santé (International Health Partnership, IHP+), qui vise à renforcer les systèmes de santé nationaux.

L’émergence sur la scène mondiale de la santé de nouveaux acteurs privés de grande envergure, notamment la Fondation Bill and Melinda Gates, accompagnée de structures de gouvernance multipartites innovantes et de MFI, a radicalement modifié le paysage du système global de santé au cours des deux dernières décennies, et ce faisant a exercé une profonde influence sur l’architecture de la coopération internationale au développement dans son ensemble. Les acteurs traditionnels du secteur de la santé, dont l’Organisation mondiale de la santé, ont perdu leur primauté à mesure que les politiques mondiales et nationales de la santé étaient plus largement financées et influencées par des acteurs privés (Buissonnière, présente édition). Cette évolution soulève de nombreuses questions de transparence, de légitimité et de responsabilité. Il s’agit dès lors de porter une attention particulière aux priorités fixées en matière de politique de santé dans les pays en développement afin de s’assurer qu’elles répondent bien aux besoins des personnes pauvres et vulnérables (Buissonnière, présente édition). Si la légitimité basée sur les résultats est essentielle, elle doit être complétée par une approche de la légitimité procédurale basée sur la responsabilisation et qui établit clairement la distinction entre différentes formes de gouvernance impliquant des acteurs amenés à jouer différents rôles et à assumer des responsabilités différenciées. La légitimité des instances qui édictent les normes et élaborent les politiques globales est remise en question de manière récurrente, faute d’institutions démocratiques au niveau mondial. L’Organisation des Nations unies jouit d’un avantage comparatif pour assumer ce rôle (Jenks, présente édition). Elle souffre cependant d’un déficit de représentativité au sein du Conseil de sécurité et d’autres organes-clés et demeure un organisme intergouvernemental, ce qui ne la met pas à l’abri d’influences privées. Cette question mérite une attention accrue. Dans ce contexte, l’aide au développement devient un instrument stratégique de politique étrangère pour les principales économies émergentes. Trois articles de la présente édition, consacrés respectivement au Brésil, à la Chine et à l’Afrique du Sud, démontrent que ces pays considèrent en effet l’aide étrangère comme un instrument de politique étrangère à deux égards : d’abord en relation avec les pays à faible revenu dans le cadre des accords de coopération Sud-Sud, et ensuite pour promouvoir leurs intérêts au sein du système de gouvernance mondial et dans l’élaboration de politiques publiques globales. La politique étrangère du Brésil est ainsi de plus en plus alignée sur un programme de coopération Sud-Sud poursuivant des objectifs plus larges qui englobent le commerce, les investissements, les technologies et l’extension de l’influence du Brésil dans les cadres bilatéraux et multilatéraux (Muggah et Passarelli Hamann, présente édition). Dans la même veine, la meilleure manière de comprendre l’aide étrangère et l’ensemble de l’engagement international de l’Afrique du Sud consiste à observer les ambitions du pays en termes de gouvernance mondiale (Sidiropoulos, présente édition). Pour ce qui est de la Chine, un examen attentif de l’évolution de l’aide étrangère du pays et de son ancrage institutionnel au sein de l’appareil étatique permet de mieux appréhender dans quelle mesure et pourquoi l’approche chinoise de l’aide au développement diffère de celle des donateurs traditionnels du CAD (Huang et Ren, présente édition). Ces pays ont également développé une capacité de réaction rapide en cas de crise humanitaire, ceci non seulement pour être prêts en cas de catastrophe sur leur propre territoire, mais aussi pour intervenir rapidement en réponse aux crises humanitaires majeures dans le monde entier. L’essor des nouveaux donateurs institutionnels et privés ainsi que des mécanismes de financement innovants appelle à réviser la définition même de l’APD et à reconsidérer le discours actuel sur l’aide étrangère et la coopération internationale au-delà des perspectives traditionnelles des membres du CAD.

Au-delà des BPM, existe-t-il d’autres raisons pour lesquelles les agences de développement devraient continuer de travailler dans des pays qui sont passés du statut de PFR à celui de PRI ? La question est particulièrement pertinente pour de nombreux PRI qui bénéficient aujourd’hui d’une situation budgétaire saine et d’une balance des paiements favorable. Dans la mesure où la réduction de la pauvreté demeure leur objectif central, les donateurs traditionnels n’ont guère d’autre choix que de continuer à collaborer avec les nouveaux PRI où se trouve la grande majorité des personnes vivant sous le seuil de pauvreté. Mais ils doivent adapter leurs interventions à la réalité de pays devenus plus riches. La lutte contre la pauvreté implique dès lors de traiter de questions liées aux inégalités, à l’exclusion et à la redistribution des richesses, autant d’activités qui exigent un engagement politique plutôt que des approches techniques. Il peut s’agir par exemple d’un appui dans la conception et la mise en œuvre de réformes fiscales progressives qui soulèvent des questions politiques sensibles. Au sein des PRI, le potentiel de réduction de la pauvreté par le biais de la redistribution varie selon les pays, mais peut être considérable. Ravallion (2010) a ainsi évalué les taux d’imposition marginaux des « riches » (dont le revenu est supérieur à 13 USD par jour) qui seraient nécessaires pour mettre fin à la pauvreté dans les PRI. Alors que ces taux sont inférieurs à 10 % dans un grand nombre de pays qui font partie de la catégorie des PRI depuis plusieurs années, ils devraient être beaucoup plus élevés dans les nouveaux PRI. Cela résulte notamment du nombre élevé de pauvres par rapport aux personnes « riches ». En Inde, par exemple, combler le fossé de la pauvreté exigerait un taux d’imposition marginal des riches excédant 100 %. Ravallion (2010) affirme que dans la plupart des pays dont le revenu moyen par habitant dépasse 4000 USD, un supplément minime de l’imposition suffirait à éradiquer la pauvreté. Dans le cas du Brésil, Palma (2011) relève que le programme social Bolsa Família a distribué en 2005 une somme 50 USD par mois à 11 millions de familles pour un coût équivalent à 0,5 % du PIB seulement. De même, Soares et al. (2009) observent que, grâce à un excellent ciblage, les programmes de transferts monétaires conditionnels mis sur pied au Brésil, au Mexique et au Chili, qui ont coûté moins de 1 % du PIB, ont permis de réduire les inégalités de 15 à 21 %. La capacité de redistribution constitue un important facteur de réduction de la pauvreté dans les PRI. Les donateurs ont compris depuis longtemps que les efforts de changement, par exemple via une réforme fiscale progressive, nécessitent l’assentiment des classes moyennes émergentes dont la contribution est cruciale pour le succès du projet de redistribution. Ainsi, il est essentiel pour les donateurs de mieux comprendre les préférences en la matière des nouvelles classes moyennes des PRI.

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