Organisations pursuing poverty reduction and social change

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Despite differences in defining the middle classes, general trends suggest that the middle class has been expanding fast in MICs. The African Development Bank (AFDB, 2011) and the Asian Development Bank (ADB, 2010) respectively estimate the African middle class at 313 million or one in three Africans (34 per cent of the population) and the middle classes in developing Asia at 1.9 billion or 56 per cent of the population (defining the middle classes as earning US$2–US$20 a day per capita).

The growth in the size of the middle class is largely driven by a number of Asian countries whose populations are graduating out of poverty into the middle classes. However, it is much wider than just India and China. The OECD discusses in detail the preferences of the middle classes for income redistribution and redistributive fiscal policy. It notes that if public services are of low quality, the middle classes are more likely to consider themselves a loser in the fiscal bargain and less willing to contribute to financing the public sector. Other factors that determine preferences include: personal experiences of social mobility, national and regional cultural and social values, the impact of (higher) taxation on leisure consumption, levels of tertiary education and attitudes toward prevailing levels of meritocracy. Support for redistribution is undermined by low institutional capacity in tax administration and the quality of state services, and by pessimistic views over social mobility.

The majority of donors acknowledge that economic growth alone is not sufficient to reduce poverty. Fighting poverty in MICs entails supporting such processes that have the potential to reduce rather than reinforce patterns of exclusion and inequality. This involves building long-term and consistent relationships with selected recipient organisations pursuing poverty reduction and social change agendas. It requires donors to involve themselves more intimately with domestic political processes, something they have tended to be unsure about doing in the past (Eyben et al., 2004, 14–15). There can obviously be various domestic actors and organisations pushing for progressive social change, defined as being conducive to poverty reduction. Women’s organisations, social movements, workers’ unions, professional associations, rights-based organisations and independent media can all play important roles in the mission to promote progressive agendas. There is little point in pretending that this does not cross over into the political domain – indeed, this constitutes an explicitly political approach infused with liberal values. For example, Hearn (1999) finds that civil society organisations (CSOs) committed to the promotion of liberal democracy and economic liberalism are the most popular with donors. Donors also tend to link up with global citizenship movements, underpinned by universal human rights. This trend has been reinforced by the internationalisation of Western development NGOs, their transformation into multinational and networked organisations, their shift from development aid projects to political advocacy, seeking to influence the dominant development discourse and the design of global development policies. More recently, it gave rise to international NGOs headquartered in the South. Suffice to say here, efforts to support Southern-based CSOs are not new. Howell and Pearce (2000, 75) remarked more than a decade ago that there was considerable funding for projects to strengthen CSOs in developing countries, and there has been much discussion on the UK aid agency’s ‘drivers-of-change’ approach with numerous case studies (DFID, 2005). The World Bank also made the strengthening and participation of civil society in policymaking processes a core element of the poverty reduction strategy papers (Molenaers and Renard, 2002). Over the past ten years, CSOs have become a pivotal actor in multi-stakeholder initiatives, often at the risk of being overburdened with too many tasks and unrealistic expectations. There are, of course, numerous risks and potential problems associated with externally funded CSOs. For example, to what degree will external assistance influence or manipulate an organisation’s agenda? Do CSOs risk having their views and actions delegitimised by accepting foreign assistance, either directly from foreign governments or from international non-governmental organisations (INGOs)? The fact that aid seeks to support political change runs the risk of being regarded as a renewed colonial enterprise by Western states. Is this less the case when local CSOs are supported by INGOs? Robinson and Friedman (2007) investigate how far external donor funding influences the policy engagement and outcomes of a selection of CSOs in Uganda and South Africa. They find that the source of funding, whether internally generated or externally supplied, does not seem to be a significant factor in explaining their differential policy impact. Howell (2000, 7–8) outlines three broad and overlapping approaches that donors have traditionally adopted in order to support and develop CSOs: institution and capacity building, partnerships and coalitions, and financial sustainability. The latter reflects the centrality of non-governmental organisations’ (NGOs) and CSOs’ material bases. The performance and impact of many, if not most, of them tend to be constrained by insufficient resources. The opportunities for Southern-based NGOs and CSOs to fundraise domestically are limited due to their countries’ high poverty levels and low levels of economic development. These constraints may diminish slightly but remain prevalent in countries that just acquired MIC status, and Aldaba et al(2000, 678) argue that one way to ensure NGO sustainability in a ‘beyond aid scenario’ is taking better advantage of domestic funding options. Robinson and Friedman (2007, 665) also encourage the adoption of strategies designed to identify and institutionalise local sources of funding and suggest three measures that donors can take to strengthen the organisational capacity of CSOs: replace short-term project support with long-term programme grants and technical assistance; provide specialised assistance aimed at strengthening capacity for policy analysis and advocacy; and encourage host governments to remove restrictive controls and simplify NGO registration procedures, thus promoting a more supportive policy environment for CSOs. Several MICs having a rather autocratic and centralised political culture, donors put high expectations on local civil society organisations, supporting them to address politically sensitive issues such as rent-seeking and patronage and exerting checks on the political elite. Several authors question the democratic legitimacy of non-state actors in the global policy arena, and that of self-mandated NGOs and CSOs in particular. Thanks to the support they get from donors, these organisations are often financially stronger and enjoy a higher degree of institutionalisation than domestic political parties and, at times, even state institutions. They may substitute both the government in providing essential public services and political parties in voicing opposition. How can international aid agencies avoid weakening nascent democracies in this context? Supporting political parties with ODA remains taboo and would be difficult to justify. But aid organisations could do more to strengthen legislative and judiciary bodies, starting with national and regional parliaments, which often lack the resources and capacities to function properly.

Development cooperation is in a state of flux with new actors, new policy requirements beyond national borders and a shift in global poverty away from the poorest countries. By some estimates, there will only be about 20 or so remaining LICs in 2025, most of which will be fragile states in sub-Saharan Africa. Many of the MICs will not need ODA resource transfer. Indeed, many will be donors themselves, as is already the case of Brazil, China and South Africa, India being about to establish its own foreign aid agency (Patel, 2011). The changing dynamic entails a need to rethink aid and redesign the aid system from a focus on poor countries to poor people, tailored to different contexts. Looking ahead, the aid system will be one with major tensions: traditional aid agencies may focus more on equity, governance and progressive change while MICs may be more interested in ‘policy coherence for development’ (PCD). Aid often has much less impact on MIC economies than do donor countries’ policies on international migration, trade, finance, security, agriculture, investment or research and technology. For example, Berthelemy et al.(2009) find that for countries with a per capita income of less than US$7300 (PPP 2000 prices), a tightening of migration policy is equivalent to a reduction of the level of aid by about 24 per cent. Therefore, they conclude that a trade-off exists between aid and migration. Over the last two decades, there has been much progress on policy coherence in terms of conceptual clarification, analysis and reporting, and more publicity given to the concept itself. Developmental NGOs and some bilateral aid agencies are taking a firmer stand on a broad range of policies that are critical to global development. In practice, however, PCD is often wrongly equated with inter-ministerial coordination and there has not been much improvement in the design and implementation of more coherent policies. Some contend that the policy coherence agenda has been pushed forward by development aid agencies in an attempt to obscure their failure to make aid more effective, as a rhetorical attempt to put the responsibility for low aid effectiveness on others. Obviously, total policy coherence will never be achieved. Incoherence is deeply ingrained in policymaking, reflecting the variety of conflicting interests in any society. PCD should thus not be seen as a realistic objective to be achieved at any cost. It should rather serve as a heuristic tool for informed democratic deliberation in donor countries when debating policy options. This is a precondition for minimising the most blatant inconsistencies between domestic policies and development objectives and will help to adopt compensatory or corrective measures where appropriate. Another conceptual flaw is that PCD has been regarded as relevant for (Western) donor countries only, whereas it is actually highly relevant for MICs as well and could help spur progress in international and domestic debates on global public policies, as well as for MICs developing their own foreign aid programmes. To have a substantive impact, PCD should become part and parcel of policymaking in both MICs and HICs, and be geared toward sustainability. ‘Policy coherence for sustainable development’ may provide a common framework for both country groupings in the design and implementation of global public policies required to come to grips with the pressing worldwide challenges facing all of us. Gilles CARBONNIER and Andy SUMNER


En dépit des différentes définitions des classes moyennes, les tendances générales indiquent que la classe moyenne a connu une croissance rapide dans les PRI. La Banque africaine de développement (AFDB, 2011) et la Banque asiatique de développement (ADB, 2010) estiment, respectivement, que la classe moyenne africaine représente 313 millions d’Africains en 2010, soit un tiers de la population, et que celle de l’Asie en développement comprend 1,9 milliard d’individus ou 56 % de la population, la classe moyenne étant définie par un revenu de 2 à 20 USD par jour et par habitant. Cette croissance de la classe moyenne est particulièrement saillante dans un certain nombre de pays asiatiques, mais l’ampleur du phénomène dépasse largement l’Inde et la Chine. L’OCDE (2010) aborde de manière détaillée les préférences des classes moyennes en matière de redistribution des revenus et de politique fiscale. Elle relève que si les services publics sont de piètre qualité, les classes moyennes tendent davantage à se considérer comme les perdantes de l’arrangement fiscal et sont moins disposées à contribuer à financer le secteur public. Parmi les autres facteurs influençant les préférences, on trouve les expériences personnelles de mobilité sociale, les valeurs culturelles et sociales nationales et régionales, l’impact de la fiscalité (plus élevée) sur la consommation de loisirs, le niveau de l’enseignement tertiaire et l’attitude envers les pratiques de méritocratie existantes. Le soutien en faveur de la redistribution se trouve affaibli par une administration fiscale et des services publics médiocres ainsi que par une vision pessimiste de la mobilité sociale.

La majorité des donateurs admettent que la croissance économique ne suffit pas, à elle seule, à réduire la pauvreté. La lutte contre la pauvreté dans les PRI nécessite de soutenir des processus susceptibles de réduire plutôt que de renforcer les schémas d’exclusion et d’inégalité. Cela passe par l’instauration de relations durables et cohérentes avec des organisations choisies qui contribuent à la réduction de la pauvreté et à l’évolution sociale. Les donateurs doivent alors s’impliquer plus étroitement dans les processus politiques intérieurs, une attitude qu’ils ont hésité à adopter par le passé (Eyben et al., 2004, 14-15). De toute évidence, il y a une grande diversité d’institutions et d’acteurs nationaux susceptibles de promouvoir le progrès social, défini comme propice à la réduction de la pauvreté : les organisations de défense des droits humains, les associations professionnelles, les médias indépendants, les syndicats de travailleurs, etc. Il serait vain de prétendre que soutenir de telles activités ne constitue pas une démarche politique, souvent imprégnée de valeurs libérales. Ainsi, Hearn (1999) observe que les organisations de la société civile (OSC) engagées dans la promotion de la démocratie libérale et du libéralisme économique sont les plus populaires parmi les donateurs. Ces derniers tendent également à soutenir des mouvements citoyens globaux, reposant sur les droits humains universels. Cette tendance a été renforcée par l’internationalisation des ONG de développement occidentales et par leur transformation en organisations multinationales et interconnectées qui mettent l’accent non plus sur les projets d’aide au développement mais sur le plaidoyer politique, afin d’influencer l’évolution du discours dominant sur le développement et la conception des politiques globales de développement. Plus récemment, ce phénomène a donné naissance à la multiplication des ONG internationales basées dans le Sud (Davies, présente édition). Il va sans dire que les efforts pour encourager les OSC basées dans le Sud ne sont pas nouveaux. Howell et Pearce (2000, 75) observaient déjà il y a plus d’une dizaine d’années que le financement de projets visant à renforcer les OSC dans les pays en développement était considérable. La démarche fondée sur les « moteurs du changement » (drivers of change) adoptée par l’agence d’aide du Royaume-Uni (DFID, 2005) a ainsi suscité un large débat alimenté par de nombreuses études de cas. La Banque mondiale a également fait du renforcement et de l’accompagnement de la société civile l’un des éléments centraux de ses documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (Molenaers et Renard, 2002). Ces dix dernières années, les OSC sont devenues un acteur incontournable des initiatives multi-parties prenantes, auxquelles sont souvent confiées de multiples tâches et responsabilités avec des attentes irréalistes. Le financement extérieur des OSC engendre bien sûr de nombreux risques et problèmes potentiels. Ainsi, jusqu’à quel point les bailleurs étrangers vont-ils influencer, voire manipuler le programme d’une organisation ? Les OSC risquent-elles de voir leurs positions et leurs actions délégitimées si elles acceptent une aide de la part de gouvernements ou d’ONG étrangers ? Utiliser l’aide pour promouvoir des processus politiques risque d’être considéré comme une nouvelle entreprise coloniale des Etats occidentaux. Cet aspect est-il moins prononcé lorsque les OSC locales sont soutenues par des ONG internationales plutôt que par des Etats ? Robinson et Friedman (2007) ont cherché à savoir dans quelle mesure le financement externe influence les engagements politiques et les résultats de diverses OSC en Ouganda et en Afrique du Sud. Ils concluent que la source du financement, qu’elle soit nationale ou étrangère, ne semble pas constituer un facteur décisif qui expliquerait les différences de politiques et d’impact des OSC. Howell (2000, 7-8) esquisse trois démarches générales adoptées par les donateurs en vue de soutenir et de développer les OSC, démarches qui se chevauchant en partie : le renforcement des capacités et des institutions, les partenariats et coalitions, et la viabilité financière. Cette dernière reflète l’importance cruciale du financement des ONG et des OSC. La plupart, sinon la totalité, d’entre elles voient leur action et leur impact limités par manque de ressources. Or, les ONG et OSC basées dans le Sud ont encore relativement peu de possibilités de lever des fonds dans leurs propres pays. Même si elles peuvent diminuer légèrement, ces contraintes restent prédominantes dans les pays qui n’ont acquis que récemment le statut de PRI. Selon Aldaba et al. (2000, 678), la viabilité des ONG peut être assurée, au-delà de l’aide, en tirant un meilleur parti des possibilités de financement intérieur. Robinson et Friedman (2007, 665) encouragent eux aussi l’adoption de stratégies conçues pour identifier et institutionnaliser des sources locales de financement ; ils suggèrent trois mesures permettant aux donateurs de renforcer la capacité organisationnelle des OSC : remplacer le soutien de projets à court terme par un financement de programmes à long terme, fournir une assistance spécialisée visant le renforcement des capacités d’analyse et d’action politiques, et encourager les gouvernements hôtes à supprimer les contrôles restrictifs et à simplifier les procédures d’enregistrement des ONG locales. Vu que plusieurs PRI sont caractérisés par une culture politique autocratique et centralisée, les organisations locales de la société civile sont soumises à forte pression lorsque les donateurs attendent qu’elles traitent de questions politiquement sensibles telles que les économies de rente et le clientélisme. Plusieurs auteurs remettent en question la légitimité démocratique des acteurs non étatiques dans l’arène politique globale en général, notamment dans le cas des ONG et des OSC qui s’arrogent divers mandats de manière autonome. Grâce au soutien qu’elles obtiennent des donateurs, ces organisations sont souvent plus solides financièrement et plus institutionnalisées que les partis politiques locaux, voire, parfois, que les institutions étatiques. Elles sont en mesure de se substituer tant au gouvernement, en fournissant des services publics essentiels, qu’aux partis politiques, en incarnant l’opposition. Comment dès lors éviter que les agences d’aide internationales n’affaiblissent les démocraties naissantes ? Soutenir les partis politiques avec des fonds de l’APD reste un tabou et serait difficile à justifier. Mais les agences d’aide pourraient faire davantage pour renforcer les pouvoirs législatif et judiciaire, à commencer par les parlements nationaux et régionaux (Carbonnier, Brugger et Wagner, 2011).

Le contexte dans lequel intervient la coopération internationale au développement connaît d’importants bouleversements avec l’émergence de nouveaux acteurs, la nécessité d’adopter de nouvelles politiques dépassant le cadre des frontières nationales et une nouvelle géographie de la pauvreté mondiale, moins concentrée sur les pays pauvres. Selon certaines estimations, il ne restera qu’une vingtaine de pays à faible revenu en 2025, situés pour la plupart dans des Etats fragiles d’Afrique subsaharienne. D’un point de vue financier, la plupart des PRI ne nécessiteront plus aucun transfert de ressources d’APD. En fait, ils seront même nombreux à compter parmi les pays donateurs, comme c’est déjà le cas du Brésil, de la Chine et de l’Afrique du Sud, et aussi de l’Inde qui est sur le point de créer sa propre agence d’aide étrangère (Patel, 2011). Dès lors, il s’agit de repenser l’aide en passant d’une orientation sur les pays pauvres à un modèle axé sur les pauvres eux-mêmes, adapté à différents contextes. Dans un proche avenir, le système de l’aide sera le théâtre de tensions majeures : les agences d’aide traditionnelles se concentreront davantage sur des questions d’équité, de gouvernance et de biens publics dans les pays en développement. Les pays à revenu intermédiaire pourraient préférer se concentrer sur la cohérence des politiques pour le développement (CPD) des pays du CAD, du fait que l’aide représente un enjeu moindre que les politiques des pays du CAD dans le domaine des migrations, du commerce, de la finance, de la sécurité, de l’agriculture, des investissements ou encore de la recherche et des transferts de technologies. A titre d’exemple, Berthélemy et al. (2009) estiment qu’un durcissement de la politique migratoire équivaut à une réduction du niveau d’aide de l’ordre de 24 % pour un pays type dont le revenu par habitant est inférieur à 7300 USD (en PPA aux prix de 2000). Au cours des deux dernières décennies, le thème de la cohérence des politiques publiques a connu des avancées significatives en termes de clarification conceptuelle, d’analyse et de compte rendu, et le concept lui-même bénéficie de plus de visibilité. Des œuvres d’entraide et certaines agences d’aide bilatérale ont commencé à prendre des positions fermes sur un large éventail de politiques publiques au-delà de la politique de développement proprement dite. Mais, dans la pratique, la CPD est souvent assimilée à tort avec la coordination interministérielle et peu de succès ont été remportés dans la conception et la mise en œuvre de politiques plus cohérentes. Certains auteurs estiment que la CPD a été promue par le CAD et certaines agences d’aide au développement dans une tentative rhétorique d’imputer à d’autres la responsabilité du peu d’efficacité de l’aide (Carbone, présente édition). La cohérence des politiques publiques d’un Etat par rapport aux objectifs de développement ne sera évidemment jamais totale. Les incohérences entre politiques publiques reflètent les intérêts divergents qui s’affrontent dans la formulation de politiques sectorielles au sein de chaque société. La CPD ne doit donc pas être abordée comme un objectif à réaliser dans l’absolu, mais plutôt comme un instrument heuristique pour instruire les débats et favoriser les délibérations démocratiques dans les pays donateurs. Il s’agit d’un outil d’analyse qui permet d’évaluer les options de politiques publiques en toute connaissance des contradictions avec les objectifs de développement afin de minimiser les incohérences les plus flagrantes entre la politique intérieure et les objectifs de développement et, si ce n’est pas le cas, de favoriser l’adoption de mesures compensatoires. Une autre faiblesse conceptuelle réside dans le fait que cette approche n’est considérée comme pertinente que pour les pays du CAD. La cohérence des politiques pour le développement durable pourrait servir de référence pour la coopération internationale avec les pays en développement. Autrement dit, elle peut offrir un cadre commun aux pays industrialisés et à revenu intermédiaire afin de concevoir et de mettre en œuvre les politiques publiques globales requises pour affronter les défis globaux auxquels nous faisons face aujourd’hui et qui touchent le plus durement les pays à faible revenu. Gilles CARBONNIER and Andy SUMNER


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