International cooperation: a rather modest overall benefit to the poor.

Türkmen refugee camp in the mountains

Türkmen refugees in the mountains

Despite uneven progress in the negotiation on global public policies, a considerable amount of aid has been pledged to help developing countries meeting global risks. A dozen major partnerships to deliver global and regional goods have been established in the past decade, while multi-donors trust funds have skyrocketed to play a crucial role towards the same purpose; most recent data available indicate that in 2007–08 trust funds accounted for about 11 per cent of total official development assistance (ODA) (IEG, 2011b).

Billions of dollars have been announced in support of global initiatives including the Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (GFATM), the Global Environment Facility (GEF), the Global Agriculture and Food Security Program (GAFSP) or the Climate Investment Funds (CIF). During the period 2002–10, the World Bank has contributed to leverage US$57.5 billion under such arrangements. In the context of the climate change, in 2010–12, donors have pledged US$30 billion for fast-starting operations in support of both adaptation and mitigation; they have also committed to mobilising US$100 billion per year from public and private sources by 2020. Beyond traditional aid channels, new actors are playing an increasingly influential role. Emerging economies such as China, India or Brazil are becoming significant new donors with aid volumes representing already about 8–9 per cent of total ODA flows (ECOSOC, 2008). Private entrepreneurs and philanthropic foundations, as well as civil society organisations, are active partners for delivering regional and global public goods in developing countries. Moreover, new financing mechanisms have also been introduced to facilitate the funding of high priority global public goods, often bereft of a solid international normative framework. For example, the Advance Market Commitments (AMC) is an innovative way to address market failures and to incentivise companies to create and manufacture vaccines primarily needed in poor countries; donors commit money to guarantee the price of vaccines once they have been developed, thus creating the potential for a viable future market. Catastrophic risk insurance facilities and carbon finance provide new means to poor countries facing respectively short-term liquidity constraints in the aftermath of disasters or funding for medium-term investments in relation to mitigation and adaptation to climate change. The commitment of aid agencies to address global risks and to support preventive or remedial measures has delivered some visible results in recent years. As an illustration, the GFATM has made a significant contribution in providing life-saving antiretroviral therapy for people living with human immunodeficiency virus (HIV), tuberculosis treatment and insecticide-treated nets to prevent the transmission of malaria; the GFATM estimates that, every day, its funded programmes save at least 4400 lives and prevent thousands of new infections (GFATM, 2011). Similarly, in 2009, the strong and well-coordinated collective international response under the global programme for H1N1 and avian influenza control successfully contained a severe pandemic which was the first such worldwide occurrence in decades. The surge in food prices in 2008–09 represented another major threat to the fight against poverty. Joint efforts by the international community averted a major crisis, providing rapidly considerable resources and policy support to affected poor countries. The Global Food Crisis Response Program (GFRP) mobilised more than US$2 billion, and the World Bank estimates that these resources helped nearly 40 million vulnerable people in 44 countries. Recent reports by the Independent Evaluation Group of the World Bank have confirmed that partnership programmes and multi-donors trust funds have emerged in the last decade as the principal vehicle to deliver global and regional public goods. Relevant and effective, these instruments have permitted to involve new development actors (emerging donors, private sector and philanthropic foundations, civil society organisations) with a stronger focus on achieving the MDGs. This pooled grant financing for global public goods has also played a major role in filling a gap in the multilateral system to promote innovative efforts and investments also in middle-income countries; indeed the latter – which are home to many of the world’s most important environmental assets and of most poor – are otherwise not eligible for such concessional funding from multilateral development banks. Overall, the partnership programmes and trust funds are effectively stimulating the delivery of global public goods, as reflected by the CIF (US$6.5 billion) which is expected by the World Bank to leverage US$45 billion of private and public investments in clean technology and renewable energy, forestry and climate resilience. In specific areas, such as the adaptation to climate change, several aid agencies have embarked on pilot operations with their partner countries. But at the same time, traditional projects and programmes in relevant sectors such as food security, water or environmental protection have received renewed attention with increased funding.

Beyond the rhetoric, ambitious pledges and some pilot- or crisis-responses to address global risks and challenges, there is only scant, weak and anecdotal evidence so far on the actual impact of these efforts in the fight against poverty and for sustainable development. While acknowledging significant outputs under some global partnership programmes such as the fight against pandemics, it remains difficult so far to link directly these results to a dramatic progress towards the MDGs and to change the life, condition and prospects of the ‘bottom billion’. This relates partly to the deficient quality of the results framework and monitoring and evaluation systems which have been reported in the external evaluations of several global programmes (e.g. Macro International Inc., 2009; IEG, 2011a). But this situation also reflects on the very nature of most ‘vertical’ programmes. Unprecedented amount of funding and attention to needy and well-targeted causes have achieved impressive outputs; but the longer-term results are still difficult to measure. Many open questions remain regarding the limited sustainability of these programmes, their excessive project versus programme approach, the possible distortion of national priorities, the eventual disruption of national delivery systems, the insufficient focus on capacity-building or the negative spillover on non-targeted populations. More than one decade after the release of the United Nations Development Programme (UNDP) Report on the Global Public Goods (Kaul et al., 1999), it remains extremely difficult to assess the actual implementation progress and outcome of global public policies; only few evaluations have been released so far by aid agencies. This being said, the available evidence tends to confirm a rather modest overall benefit to the poor. The vulnerability of developing countries to international food price crisis, land degradation or water scarcity has not been reduced in the recent years; health hazards, protectionism and natural disasters remain persistent threats to national and sustainable development strategies. Why is it so?  

Aid agencies have taken concrete and pragmatic steps to respond to needs of developing countries facing global risks; these well-targeted efforts have benefited millions of affected and vulnerable people worldwide. On the other hand, the stated intentions and commitments of the aid agencies towards global public goods were more ambitious. Beyond the support to specific projects and partnerships, they had the ambition to mainstream these global themes into their regular country strategies and operations. On this front, the aid agencies have clearly underperformed. In most agencies one observes a striking lack of specifics on how to translate the new corporate priorities into policy actions. Indeed, country directors and their teams rarely avail of the incentives and instruments to advance an agenda that is complex or may not immediately appeal to their counterparts. Nor do they receive the necessary internal budgets to be able to do so effectively. Little has also happened in the strengthening of the accountability systems, internal skills and knowledge sharing mechanisms that could create a stronger capability and momentum. In short, as reflected in most OECD/DAC Peers Reviews conducted in 2010 and early 2011, aid agencies appear to be still poorly equipped to bridge the gap between expectations related to global needs and the regular development cooperation. At the World Bank, recent reviews of development effectiveness have also highlighted this disappointing reality (IEG, 2008, 2009a). They indicate that the treatment of global public goods in Country Assistance Strategies has not significantly expanded over time; thematic networks have not provided the cross-country research, expertise and support needed to foster global public goods at individual country level; even the explicit mentioning of global public goods has been found to be diluted when passing from the thematic network anchors to the regional strategies. The global programmes have often failed to demonstrate how they bring added value to country programmes and the Bank’s operations. The country-based allocation and delivery model, which is an uncontested pillar of international development cooperation, presents also specific challenges for advancing the cause of global public policies. Indeed, this model – which rightly gives primacy to the partners’ national decision making on policies and programmes – provides an adequate platform to promote global public goods with significant benefits to be captured at country level (i.e. fight against communicable diseases). But it fails to provide a robust basis to address other global public goods with less immediate returns at national level (i.e. cleaner air or protecting the earth’s climate). This dimension has still to be reflected upon by the aid agencies. Michel MORDASINI – Creative Commons Attribution-NonCommercial 3.0 Unported License.

En dépit des progrès irréguliers des négociations sur les politiques publiques globales, une aide considérable a été promise pour aider les pays en développement à affronter les risques mondiaux. Au cours de la dernière décennie, une douzaine de grands partenariats ont été établis pour fournir des biens publics mondiaux et régionaux ; on a assisté également à une multiplication des fonds fiduciaires multidonateurs poursuivant le même objectif et qui jouent maintenant un rôle crucial : les dernières données disponibles indiquent qu’en 2007-2008, les fonds fiduciaires ont représenté quelque 11 % du total de l’aide publique au développement (APD) (IEG, 2011b). Des milliards de dollars ont été annoncés pour soutenir des initiatives mondiales, dont le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, GFATM), le Fonds pour l’environnement mondial, le Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (Global Agriculture and Food Security Program, GAFSP) ou les Fonds d’investissement climatiques (FIC). Entre 2002 et 2010, la Banque mondiale a contribué à lever 57,5 milliards USD par le biais de tels mécanismes. Dans le contexte du changement climatique, des donateurs ont promis 30 milliards USD pour des opérations en 2010-2012 destinées à soutenir tant l’adaptation que l’atténuation ; ils se sont également engagés à mobiliser 100 milliards USD par an, provenant de sources publiques et privées, d’ici 2020. D’autres acteurs, intervenant hors des canaux traditionnels de l’aide, jouent maintenant un rôle croissant. Les économies émergentes telles que la Chine, l’Inde et le Brésil deviennent de nouveaux donateurs importants, dont le volume d’aide représente déjà 8 à 9 % des flux de l’APD (ECOSOC, 2008). Les entrepreneurs privés et les fondations philanthropiques de même que les organisations de la société civile prennent également une part active à la fourniture de biens publics régionaux et globaux dans les pays en développement. En outre, l’introduction de nouveaux mécanismes financiers a permis de faciliter le financement de biens publics mondiaux prioritaires, malgré l’absence de solides structures normatives internationales. Par exemple, le « mécanisme de garantie des marchés » (Advance Market Commitment) est une manière innovante de redresser les défaillances du marché et d’inciter les entreprises à créer et produire des vaccins nécessaires d’abord dans les pays pauvres : les donateurs engagent des fonds pour garantir le prix des vaccins au terme de leur développement, créant ainsi des conditions favorables à un futur marché viable. Les mécanismes d’assurance des risques de catastrophe et la finance du carbone fournissent aux pays pauvres de nouveaux moyens pour, respectivement, faire face aux besoins urgents de liquidités au lendemain de catastrophes et financer des investissements à moyen terme liés à l’atténuation et l’adaptation au changement climatique.

L’engagement des agences d’aide dans la gestion des risques mondiaux et l’encouragement de mesures préventives ou correctives ont fourni certains résultats tangibles ces dernières années. Par exemple, le GFATM a apporté une contribution significative en fournissant un traitement antirétroviral à même de sauver la vie pour les personnes vivant avec le VIH, un traitement contre la tuberculose et des moustiquaires imprégnées d’insecticide afin d’empêcher la transmission du paludisme ; il estime que les programmes qu’il finance sauvent au moins 4400 vies par jour et empêchent des milliers de nouvelles infections (GFATM, 2011). De même, en 2009, la réponse internationale vigoureuse et bien coordonnée par le programme mondial de lutte contre la grippe H1N1 et la grippe aviaire a permis de contenir avec succès une sévère pandémie constituant la principale menace mondiale de ce type depuis des décennies. La flambée des prix des denrées alimentaires intervenue en 2008-2009 a représenté une autre menace majeure pour la lutte contre la pauvreté. Les efforts conjoints de la communauté internationale ont désamorcé une crise grave en fournissant rapidement des ressources considérables ainsi qu’un appui politique aux pays pauvres touchés. Le Programme d’intervention en réponse à la crise alimentaire mondiale (Global Food Crisis Response Program, GFRP) a mobilisé plus de 2 milliards USD et la Banque mondiale estime que ces ressources ont aidé près de 40 millions de personnes vulnérables dans 44 pays. Les rapports récents du Groupe indépendant d’évaluation (Independent Evaluation Group, IEG) de la Banque mondiale ont confirmé que les programmes de partenariat et les fonds fiduciaires multidonateurs ont constitué les principaux véhicules de la fourniture des biens publics mondiaux et régionaux ces dix dernières années. Ces instruments à la fois pertinents et efficaces ont permis d’impliquer de nouveaux acteurs du développement (donateurs émergents, secteur privé et fondations philanthropiques, organisations de la société civile) dans un effort plus ciblé sur les OMD. Cet ensemble de financements des biens publics mondiaux a également joué un rôle important en comblant une lacune du système multilatéral au niveau de l’encouragement d’efforts et d’investissements innovants également dans les pays à revenu intermédiaire. Sinon, en effet, ces derniers pays, qui abritent une grande partie du principal patrimoine environnemental mondial ainsi que la majorité des pauvres, ne satisfont pas les conditions requises pour bénéficier de tels financements concessionnels des banques multilatérales de développement. Dans l’ensemble, les programmes de partenariat et les fonds fiduciaires stimulent efficacement la fourniture des biens publics mondiaux, comme l’indiquent les FIC (6,5 milliards USD), dont la Banque mondiale prévoit qu’ils mobiliseront 45 milliards USD d’investissements privés et publics dans les technologies propres et les énergies renouvelables, la foresterie et la résistance aux phénomènes climatiques. Dans certains domaines, tels que l’adaptation au changement climatique, plusieurs agences d’aide ont pris part à des opérations pilotes avec leurs pays partenaires. En même temps, des projets et des programmes traditionnels dans des secteurs importants comme la sécurité alimentaire, l’eau ou la protection de l’environnement ont bénéficié d’une attention accrue et leur financement s’est étoffé.

Au-delà de la rhétorique, de promesses ambitieuses et de quelques interventions pilotes ou d’urgence liées aux risques et aux défis globaux, on ne trouve encore que de rares traces anecdotiques de l’impact concret de ces efforts sur la lutte contre la pauvreté et pour le développement durable. Même en reconnaissant les résultats importants obtenus par certains programmes de partenariat mondiaux tels que la lutte contre les pandémies, il reste difficile d’associer directement ces accomplissements à une avancée spectaculaire vers les OMD et vers un changement de l’existence, des conditions de vie et des perspectives du « milliard d’en bas » (bottom billion). Cela vient en partie de la faible qualité des cadres de résultats et des systèmes de suivi et d’évaluation, qui a été relevée dans les évaluations externes de plusieurs programmes mondiaux (par ex. Macro International Inc., 2009 ; IEG, 2011a). Mais cette situation reflète également la nature même de la plupart des programmes « verticaux ». Des quantités inédites de fonds et d’attention consacrées à des causes urgentes et bien ciblées ont certes généré des résultats impressionnants, mais les effets à long terme restent difficilement mesurables. De nombreuses questions sont toujours ouvertes en ce qui concerne la durabilité limitée de ces programmes, leur approche trop souvent par projet au détriment d’une approche par programme, leur distorsion possible des priorités nationales, les éventuelles perturbations subies par les systèmes nationaux de distribution, l’accent insuffisant sur le développement des capacités ou les retombées négatives sur les populations non ciblées. Plus de dix ans après la publication du rapport du PNUD (Programme des Nations unies pour le développement) sur les biens publics mondiaux (Kaul et al., 1999), il est toujours extrêmement difficile d’estimer les véritables progrès de la mise en œuvre des politiques publiques globales et les résultats de celles-ci ; seules quelques rares évaluations ont été publiées à ce jour par les agences d’aide. Cela dit, les éléments de preuve disponibles tendent à confirmer la présence d’un bénéfice dans l’ensemble plutôt modeste pour les pauvres. Ni la vulnérabilité des pays en développement à la crise des prix des denrées alimentaires, ni la dégradation des sols, ni les pénuries d’eau n’ont reculé ces dernières années ; les risques pour la santé, le protectionnisme et les catastrophes naturelles restent des menaces persistantes pour les stratégies nationales et les programmes de développement durable. Pourquoi en est-il ainsi ?

Les agences d’aide ont pris des mesures concrètes et pragmatiques pour répondre aux besoins des pays en développement confrontés aux risques mondiaux. Ces efforts bien ciblés ont profité à des millions de personnes touchées et vulnérables, dans le monde entier. D’un autre côté, les intentions déclarées et les engagements des agences d’aide en faveur des biens publics mondiaux étaient plus ambitieux. Au-delà du soutien apporté à des projets et des partenariats spécifiques, les agences avaient pour objectif d’intégrer ces thèmes de réflexion globaux dans leurs stratégies et leurs activités normales par pays. Or, à cet égard, elles sont clairement restées en deçà de leur ambition. Chez la plupart d’entre elles, on observe un manque frappant de solutions concrètes visant à traduire leurs nouvelles priorités en actions politiques. En effet, les directeurs de pays et leurs équipes disposent rarement des incitations et des instruments qui permettraient de faire progresser un agenda complexe ou ne présentant pas un intérêt immédiat pour leurs homologues. Ils ne reçoivent pas non plus les budgets internes nécessaires pour le faire efficacement. Peu de choses ont été entreprises pour renforcer les systèmes de responsabilisation, les aptitudes internes et les mécanismes de partage des connaissances susceptibles de stimuler les capacités et le dynamisme. Bref, comme l’indiquent la plupart des examens par les pairs du CAD de l’OCDE réalisés en 2010 et au début de 2011, les agences d’aide semblent être mal préparées pour combler l’écart séparant les attentes en matière de besoins mondiaux et la coopération au développement ordinaire. A la Banque mondiale, de récentes études sur l’efficacité des activités de développement ont également souligné cette réalité décevante (IEG, 2008, 2009a). Ces travaux indiquent que la place attribuée aux biens publics mondiaux dans les stratégies d’aide aux pays n’a pas sensiblement progressé avec le temps ; les réseaux thématiques n’ont pas fourni les recherches internationales, l’expertise et l’appui nécessaires pour promouvoir les biens publics mondiaux au niveau des différents pays ; on a même constaté que la simple mention explicite des biens publics mondiaux est édulcorée lors du passage des politiques des réseaux thématiques aux stratégies régionales. Souvent, les programmes mondiaux n’ont pas su montrer qu’ils apportent une plus-value aux programmes par pays et aux activités de la Banque mondiale. Le modèle d’allocation et d’aide par pays, qui constitue incontestablement un pilier de la coopération internationale au développement, pose aussi certains problèmes spécifiques quant à l’encouragement des politiques publiques globales. Ce modèle, qui privilégie à juste titre les processus décisionnels nationaux des partenaires sur les politiques et les programmes, offre une plateforme appropriée à la promotion des biens publics mondiaux assortis d’importants bénéfices au niveau du pays (p. ex. la lutte contre les maladies transmissibles). Mais il ne constitue pas une base solide pour traiter d’autres biens publics mondiaux dont les gains sont moins immédiats à l’échelon national (p. ex. un air plus propre ou la protection du climat). Cette dimension nécessite des réflexions plus approfondies de la part des agences d’aide.

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