Official Development Assistance, international cooperation and aid effectiveness


Refugee camp, homes in containers – Ceylanpınar

ODA Official Development Assistance, international cooperation and aid effectiveness Beyond much rhetoric and stated ambition in recent years, the implementation of global public policies has been weak so far. There is a huge gap between the official discourse and the reality. This chapter focuses on the role, commitment and performance of aid agencies as ‘small’ but important suppliers of global public goods. While acknowledging some advances in the right direction (broad international recognition and improved costing of the global risks, consensus on the high vulnerability of the low-income countries and the need to act urgently, and substantial financing commitments) the author argues, based on available evidence from evaluations and effectiveness reviews, that only limited progress has been made in the aid delivery model and that the poor have not yet gained much from these undertakings.

The chapter makes the case that significant institutional, organisational and operational reforms must take place urgently in aid agencies. The international community, moreover, must address the high fragmentation and proliferation of the aid architecture, in order to set the stage for a credible response to the global challenges facing developing countries. Over the past two decades, a fast expanding globalisation has translated into rapid world growth with increased economic, social and ecological interdependence across nations. But it has also caused or exacerbated significant cross-border and global externalities. Awareness of this new reality has shifted over time from narrow specialised circles to a much larger audience; the information technology (IT) revolution has expanded dramatically the access to information of the world citizen. Today a broad recognition exists on the nature and scope of global public risks, and their impact on development. Climate change is one such challenge which transcends national boundaries and requires concerted worldwide collective action to reduce global greenhouse gases and to support climate-resilient and low-carbon investments in developing countries. There is also a growing international consensus on the urgency to act. Without a vigorous shift to a more resource-efficient and low carbon economy, the world will be confronted by 2050 with a massive further threat to already stressed ecosystems. This could jeopardise the development priorities of the international community. Lifting people out of poverty and achieving sustainable growth will therefore increasingly have to be intertwined with making steady progress in addressing global risks. Indeed, the poor do bear the brunt of more frequent natural disasters, increased water scarcity or hazards to health and agriculture; research and analytical work have now provided solid evidence confirming early empirical findings. The threat of pandemics, the weakening of the international financial system, a resurging of protectionism, the harm to the environment or the severe risks related to climate change and conflicts require actions beyond the capability and resources of individual countries. What is needed are internationally agreed, sustainable solutions that take into account the interests of the developing countries. In this regard, consultations and negotiations are happening on the international scene to formulate global public policies in order to respond to the challenges. But how much of this effervescence is making a difference to the poor? Based on available evidence and recent evaluation work by the World Bank, the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) Development Assistance Committee (DAC) and some bilateral donors, this chapter aims at highlighting the results achieved in the implementation of the ambitious official discourse on global public policies, and at suggesting necessary changes for aid agencies to be more consistent and effective in translating their policy commitments into their work.

The United Nations (UN) system and its specialised international agencies have a pre-eminent role and responsibility to steer the political process to reach international consensus on global public policies and norms. But as illustrated by the ongoing multilateral trade or climate change negotiations, such exercises are complex and often take many years before a comprehensive agreement is reached. In the meantime, a ‘wait-and-see’ approach would be disastrous, weakening dramatically the credibility and impact of the international efforts to reduce world poverty and to promote sustainable development. In this context, it is noteworthy that most multilateral and bilateral aid agencies – consistent with their mandate and building on their close dialogue with developing countries – have engaged early in the discussion on the relevance and potential impact of global public policies for development and for the poor. Although they are and will remain only ‘small’ actors in addressing global challenges, aid agencies are playing a major role to inform the debate and to initiate pragmatic support to developing countries. This is reflected through substantive information, publication and advocacy undertaken by bilateral aid agencies within their own countries, interacting with Parliament, civil society and the public at large. Similarly, the World Development Reports on ‘Development and Climate Change’ (World Bank, 2010) and on ‘Conflict, Security and Development’ (World Bank, 2011) are contributing concretely to the international debate on global risks, by assessing the dramatic consequences for the developing countries, and by identifying and costing possible responses.

Even in the absence of comprehensive international agreements, aid agencies have been chartering a new cooperation course, focused on today’s urgent development needs yet more mindful of the long-term global risks. This has translated into a notable shift in the formulation of their cooperation strategies in recent years, with a clearer commitment towards main streaming global issues into policies and programmes, while ensuring full alignment of their operations with the national development priorities of the partner countries. The World Bank decided, in 2007, to integrate selected global public good concerns into all aspects of its work. The Bank’s country teams were expected to integrate this new dimension into the Bank’s country strategies and operations, in close dialogue with the partner countries. Moreover, the Bank was to expand its strategic participation into global programmes, to explore new financing modalities, to promote informed and constructive debate on global issues, and to increase its support to the delivery of regional public goods (World Bank, 2007). Most bilateral aid agencies have embarked on similar undertakings. The OECD has recently confirmed a significant move by many bilateral aid agencies towards addressing global issues in their strategy and policy formulation, as part of a renewed effort to meet the Millennium Development Goals (MDGs); multilateral partnerships seem also to benefit from a renewed interest, most prominently by the US in their new development agenda emphasising multilateralism (OECD/DCD, 2011). Michel MORDASINI   Creative Commons Attribution-NonCommercial 3.0 Unported License.

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Ces dernières années, au-delà des effets de rhétorique et des déclarations d’intention, la mise en œuvre des politiques publiques globales est restée fragile. On observe un fossé béant entre les discours officiels et la réalité. Le présent article se concentre sur le rôle, l’engagement et la performance des agences d’aide en leur qualité de fournisseurs « modestes » mais importants de biens publics mondiaux. Tout en relevant certains progrès allant dans la bonne direction (large reconnaissance internationale et amélioration de l’estimation des risques mondiaux, consensus sur la grande vulnérabilité des pays à bas revenu et l’urgence d’agir, engagements financiers substantiels), l’article évoque les résultats des évaluations et des examens d’efficacité disponibles pour avancer que le modèle de prestation de l’aide n’a en fait évolué que dans une faible mesure et que les pauvres n’ont encore que peu bénéficié de ces promesses. L’article défend l’avis selon lequel de profondes réformes institutionnelles, structurelles et opérationnelles sont devenues urgentes dans les agences d’aide et affirme que la communauté internationale doit s’attaquer avec sérieux aux risques de fragmentation et de prolifération qui pèsent sur l’architecture de l’aide afin de se donner les moyens de répondre de manière crédible aux défis globaux qu’affrontent les pays en développement. Au cours des deux dernières décennies, les progrès rapides de la mondialisation se sont traduits par une croissance mondiale soutenue, accompagnée d’une interdépendance économique, sociale et écologique accrue entre les nations. Mais cette évolution a aussi engendré ou exacerbé des externalités transfrontalières et mondiales significatives. Avec le temps, la prise de conscience de cette nouvelle réalité a dépassé le cadre des cercles spécialisés pour atteindre un public beaucoup plus large ; la révolution informatique a très largement répandu l’accès du citoyen du monde à l’information. Aujourd’hui, la nature et l’ampleur des risques publics d’envergure mondiale ainsi que leur impact sur le développement sont largement reconnus. L’un de ces défis est le changement climatique, qui transcende les frontières nationales et requiert une action concertée au niveau mondial pour réduire la production de gaz à effet de serre et favoriser les investissements sobres en carbone et résistants aux phénomènes climatiques dans les pays en développement. Il existe également un consensus international grandissant sur l’urgence d’agir. Sans un virage très net vers une économie utilisant les ressources plus efficacement et produisant moins de carbone, le monde devra faire face d’ici 2050 à une menace supplémentaire massive contre ses écosystèmes déjà malmenés, ce qui pourrait compromettre les priorités de développement de la communauté internationale. Les efforts visant à sortir les gens de la pauvreté et à instaurer une croissance durable devront donc aller de plus en plus souvent de pair avec des progrès constants dans la gestion des risques globaux. En effet, les pauvres sont les principales victimes de la multiplication des catastrophes naturelles, de l’aggravation des pénuries d’eau ou des risques pesant sur la santé et l’agriculture ; des recherches et des travaux analytiques ont maintenant fourni des preuves solides confirmant les premières conclusions empiriques. Les menaces de pandémie, l’affaiblissement du système financier international, la résurgence du protectionnisme, les dommages causés à l’environnement ou les graves risques liés au changement climatique ou aux conflits nécessitent des mesures qui dépassent les possibilités et les ressources des différents pays. Il faut des solutions durables, bâties sur des consensus internationaux et qui tiennent compte des intérêts des pays en développement. A cet égard, des consultations et des négociations sont en cours sur la scène internationale en vue de formuler des politiques publiques globales permettant de relever ces défis. Mais dans quelle mesure cette effervescence profite-t-elle vraiment aux pauvres ? Fondé sur les éléments de preuve disponibles et les récents travaux d’évaluation de la Banque mondiale, du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de donateurs bilatéraux, le présent article se propose de mettre en lumière les résultats accomplis à l’aune des ambitieux discours officiels sur les politiques publiques globales et de suggérer des modifications qui permettraient aux agences d’aide de se montrer plus cohérentes et efficaces au niveau de l’intégration de leurs engagements politiques dans leur travail.

Le système des Nations unies et ses agences spécialisées jouent un rôle prééminent et assument une responsabilité centrale dans la conduite du processus politique menant à un consensus international sur les politiques publiques et les normes globales. Mais, comme le montrent les négociations multilatérales en cours sur le commerce ou le changement climatique, ces travaux sont complexes et il n’est pas rare que plusieurs années s’écoulent avant la mise sous toit d’un accord global. Dans l’intervalle, il serait désastreux d’adopter une attitude attentiste : cela affaiblirait massivement la crédibilité et l’impact des efforts internationaux visant à faire reculer la pauvreté dans le monde et à favoriser le développement durable. Dans ce contexte, il faut relever que la majorité des agences d’aide multilatérale et bilatérale, conformément à leur mandat et en collaboration étroite avec les pays en développement, ont entamé très tôt des discussions sur la pertinence et l’impact potentiel des politiques publiques globales pour le développement et la situation des pauvres. Les agences d’aide sont et resteront des acteurs « modestes » dans la gestion des défis mondiaux, mais elles jouent un rôle majeur à travers l’éclairage du débat et la mise en place d’un soutien concret en faveur des pays en développement. Cela se traduit par des informations importantes, des publications et des actions de soutien que les agences d’aide bilatérale déploient au sein de leur propre pays, en interaction avec le parlement, la société civile et le grand public. De même, les rapports sur le développement dans le monde « Développement et changement climatique » (World Bank, 2010) et « Conflits, sécurité et développement » (World Bank, 2011) contribuent concrètement aux progrès du débat sur les risques mondiaux en évaluant les conséquences dramatiques qui menacent les pays en développement et en identifiant et chiffrant les solutions possibles. Même en l’absence d’accords internationaux globaux, les agences d’aide ont privilégié une nouvelle dynamique de coopération, à la fois concentrée sur les besoins urgents de développement actuels et plus attentive aux risques mondiaux à long terme. Cela s’est traduit par une modification sensible de la formulation de leurs stratégies de coopération au cours des dernières années, avec un engagement plus clair en faveur de l’intégration des grandes questions mondiales au sein des politiques et des programmes, cela tout en assurant la conformité de leurs opérations avec les priorités de développement nationales de leurs pays partenaires. En 2007, la Banque mondiale a décidé d’intégrer certaines préoccupations liées aux biens publics mondiaux dans tous les aspects de son travail. Les équipes de la Banque mondiale affectées aux différents pays ont été chargées d’assimiler cette nouvelle dimension dans les stratégies et les activités locales de la Banque mondiale, en collaboration étroite avec les pays partenaires. En outre, la Banque souhaitait étendre sa participation stratégique à des programmes mondiaux, envisager de nouvelles modalités de financement, promouvoir des débats éclairés et constructifs sur les problèmes mondiaux et intensifier son soutien à la fourniture de biens publics régionaux (Banque mondiale, 2007). La plupart des agences d’aide bilatérale ont lancé des initiatives similaires. L’OCDE a récemment confirmé que de nombreuses agences d’aide avaient pris des mesures substantielles en vue de traiter les problèmes d’envergure mondiale dans la formulation de leur stratégie et de leur politique, dans le cadre d’un nouvel effort pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ; les partenariats multilatéraux semblent également susciter un regain d’intérêt, plus particulièrement de la part des Etats-Unis, dont le nouveau programme de développement met l’accent sur le multilatéralisme (OCDE et DCD, 2011).


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