Global challenge across the rich/poor and North/South dichotomy

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External evaluations of global partnerships and trust funds often highlight the strong qualitative correlation between effectiveness of the programmes’ governance and the achievement of their objectives. In a recent review of 17 such programmes, the Independent Evaluation Group found that 13 had moderate to significant shortcomings in relation to accountability, efficiency, transparency or fairness (IEG, 2011a). The insufficient involvement of the partner countries in the formulation and coordination of the responses to global risks has increasingly been recognised as affecting efficiency, performance and outcome; this was one important finding of the five-year evaluation of the GFATM.

Evidence confirms that delivery mechanisms with shared governance have performed much more effectively. In this regard, aid agencies need to be more consistent in the application of the internationally agreed principles of aid effectiveness, and ensure that mechanisms to deliver global public goods fully adhere to these principles. But one has also to admit that many partner countries, and particularly middle-income countries, remain cautious – and even reluctant – when engaging on the issue of global public policies. While most developing countries agree that climate change is one of the biggest long-term risks to their sustainable development, many of them underline their ‘no-choice’ obligation to continue to privilege measures that deliver immediate benefits to the poor, such as accelerated access to jobs, electricity or basic social services. Trade-offs in the allocation of scarce public finance and foreign aid are indeed extremely difficult to decide upon; many governments insist on addressing short-term pro-poor needs versus investing for a more sustainable future growth. This situation translates into a further constraint to a rapid implementation of global public policies. In this regard, developing countries themselves have a shared responsibility for the mixed outcome of these efforts. Despite impressive pledges, the actual aid flows to developing countries to face global risks are more disappointing, on three fronts. First, the additionality of the resources is being questioned; although the total volume of ODA has reached a historical level in 2010, many donor countries have not matched their financial pledges to global public goods with a full respect of their commitment to increasing their ODA. This implies much room for the reallocation of resources, from the traditional poverty-reduction agenda to new priorities around global public goods. This trend is a source of potential misunderstanding between donors and aid recipients, the former aiming at fulfilling their international engagement to face global challenges while the latter being concerned with a perceived new constraint on aid, based on donors’ self-interest. Second, there has been no noticeable shift, during the past decade, in the share of total multilateral aid in ODA. The strong emergence of global public goods has not translated into an increased relative role of multilateral organisations, despite their established mandate and competence. While substantial flows of aid have been channelled through multi-donors partnerships or trust fund arrangements, the core contributions to multilateral institutions have fallen to a low of 28 per cent of total ODA in 2009, from a peak of 33 per cent in 2001 (OECD, 2011). Third, several pledges are simply failing to materialise; the commitment made by the G-8 in 2009 at L’Aquila to mobilise US$20 billion for the GAFSP is a case in point, with less than one billion having been raised by July 2011 (GAFSP, 2011). The current slow and limited progress in the design of the Green Climate Fund casts already some doubts on the capacity of the international community to deliver in time on the commitments made in Copenhagen and Cancun. The emergence of new public and private donors in recent years is rather good news, particularly when it means more funding for poor countries. But this proliferation of development actors adds complexity to the aid architecture which is already confronted with a more worrying trend, resulting from the recent fast growing recourse by donors to partnerships and multi-donors trust funds arrangements. This evolution reflects the dissatisfaction of donors with traditional aid mechanisms, due to limitation in bilateral aid and perceived gaps in the operation of existing multilateral institutions. Overall, these new trends lead to more fragmentation of aid and an increased management complexity, with significant potential problems that require careful attention. Involved in 120 partnerships and more than 1000 active main trust funds, dealing with 200 government or private donors, the World Bank is the quintessence of this new complexity. Positive is the confirmation that the Bank is recognised as an efficient and attractive partner for development. But the situation is also a source of concern. Internally, the Bank has demonstrated great difficulty to steer this proliferation of funding sources towards efficiency and effective use. Recent independent evaluations have highlighted the deficient integration of these instruments into the Bank’s sector and country strategies, and have called for increased strategic direction and oversight by the Bank’s management (IEG, 2011a,b). This situation represents a huge additional challenge for the developing countries. When considering the global health sector, more than 100 major development partners and institutions are presently involved worldwide. Only some of them are formally committed towards the Paris Declaration principles (ownership, alignment, harmonisation, managing for results and mutual accountability). For poor countries, the situation entails significant costs and risks. Large contributions by vertical funds may derail national health strategies and priorities, by distorting or by-passing the budgetary process, and disrupting the national health delivery system due to fierce competition for scarce health workers. In addition, a plethora of funding sources imposes high transaction costs and heavy reporting requirements to already constrained national management capacities.

International development cooperation is undergoing a revolution in order to cope with global challenges that cut across the rich/poor and North/South divides. Beyond the fight against poverty, development aid is called upon to address global public goods. While intergovernmental negotiations stall, bilateral and multilateral aid agencies boast to tackle climate change, food insecurity, water and energy scarcity, pandemics, armed conflicts and disasters in weak states, migrations, etc. The emergence of new aid actors radically alters the traditional aid architecture and approaches. The increasing number of poor living in middle-income countries makes poverty alleviation more of a political than a technical endeavour. The book examines how this profoundly affects international development cooperation. It questions how far bilateral and multilateral aid agencies succeed in main streaming global issues in their operations. It assesses how emerging and traditional donors address competing objectives, often with diverging rationales.

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Les évaluations externes de partenariats et de fonds fiduciaires globaux mettent souvent en exergue la forte corrélation qualitative entre l’efficacité de la gouvernance des programmes et la réalisation de leurs objectifs. Dans une étude récente portant sur 17 de ces programmes, le Groupe indépendant d’évaluation a constaté que 13 d’entre eux présentaient des déficiences modérées à importantes sur le plan de la responsabilisation, de l’efficacité, de la transparence ou de l’impartialité (IEG, 2011a). On admet de plus en plus souvent que l’implication insuffisante des pays partenaires dans la formulation et la coordination des réponses aux risques globaux affecte l’efficacité, la performance et le résultat ; c’est là l’un des enseignements marquants de l’évaluation sur cinq ans du GFATM (Macro International Inc., 2009). Les faits établis confirment que les mécanismes de prestation basés sur une gouvernance partagée se sont montrés beaucoup plus efficaces. A cet égard, les agences d’aide doivent faire preuve de davantage de cohérence dans l’application des principes internationalement reconnus relatifs à l’efficacité de l’aide et s’assurer que les mécanismes de fourniture des biens publics mondiaux respectent parfaitement ces principes. Mais il faut aussi admettre que de nombreux pays partenaires, notamment les pays à revenu intermédiaire, restent prudents, voire réticents, lorsqu’ils abordent la question des politiques publiques globales. Alors que la majorité des pays en développement conviennent du fait que le changement climatique constitue l’un des principaux risques à long terme pour leur développement durable, un grand nombre d’entre eux soulignent qu’ils n’ont pas le choix sur ce plan et continuent de privilégier les mesures qui profitent aux pauvres dans l’immédiat, telles qu’un accès accéléré à l’emploi, à l’électricité ou aux services sociaux de base. Il est en effet extrêmement difficile de parvenir à des compromis sur la répartition de maigres finances publiques et de l’aide étrangère ; de nombreux gouvernements tiennent davantage à satisfaire les besoins des pauvres à court terme qu’à investir dans un avenir plus durable. Cette situation représente une entrave supplémentaire à la mise en œuvre rapide des politiques publiques globales. Sur ce point, les pays en développement eux-mêmes portent une responsabilité commune dans le résultat mitigé de ces efforts.

En dépit de promesses impressionnantes, les flux d’aide vers les pays en développement confrontés à des risques globaux sont décevants, et ce à trois égards. Premièrement, l’additionnalité des ressources est remise en question ; bien que le volume total de l’aide publique au développement (APD) ait atteint un niveau historique en 2010, de nombreux pays donateurs n’ont pas concilié leurs engagements financiers relatifs aux biens publics mondiaux avec leur promesse d’augmenter leur APD. Or, cela risque de se traduire par une simple réallocation des ressources, allant des objectifs traditionnels de lutte contre la pauvreté à de nouvelles priorités liées aux biens publics mondiaux. Cette tendance est une source de malentendus potentiels entre les donateurs et les destinataires de l’aide, les premiers souhaitant remplir leur engagement international à relever les défis mondiaux alors que les derniers s’inquiètent de ce qu’ils perçoivent comme de nouvelles restrictions à l’aide fondées sur les intérêts des donateurs. Deuxièmement, aucun changement notable n’est apparu, au cours de la décennie écoulée, dans la part de l’aide multilatérale totale de l’APD. L’émergence marquée des biens publics mondiaux ne s’est pas traduite par un accroissement relatif du rôle des organisations multilatérales, en dépit de leur mandat explicite et de leurs compétences établies. Alors que des flux considérables d’aide ont été acheminés par le biais de partenariats multidonateurs ou de fonds fiduciaires, les contributions de base aux institutions multilatérales ont chuté à 28 % de l’APD totale en 2009, après avoir culminé à 33 % en 2001 (OECD, 2011). Troisièmement, plusieurs promesses ne sont tout simplement pas tenues ; l’engagement convenu par le G-8 à L’Aquila en 2009 et portant sur la mobilisation de 20 milliards USD en faveur du Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GAFSP) en constitue un exemple : moins d’un milliard USD avaient été réunis à ce titre en juillet 2011 (GAFSP, 2011). La lenteur et la faiblesse actuelles des progrès réalisés dans la conception du Fonds vert pour le climat suscitent déjà certains doutes sur la capacité de la communauté internationale à tenir les engagements pris à Copenhague et Cancún.

L’émergence, ces dernières années, de nouveaux donateurs publics et privés est plutôt réjouissante, notamment dans la mesure où elle permet de réunir plus de fonds en faveur des pays pauvres. Mais cette prolifération d’acteurs du développement complique l’architecture de l’aide, laquelle est déjà aux prises avec une tendance plus préoccupante, résultant du fait que depuis quelques années les donateurs recourent de plus en plus fréquemment à des partenariats et des fonds fiduciaires multidonateurs. Cette évolution reflète l’insatisfaction des donateurs à l’égard des mécanismes d’aide traditionnels en raison de restrictions de l’aide bilatérale et de ce qu’ils considèrent comme des lacunes dans le fonctionnement des institutions multilatérales existantes. Dans l’ensemble, ces nouvelles tendances engendrent une fragmentation accrue de l’aide et une complexité supplémentaire de sa gestion qui peuvent constituer des problèmes sérieux nécessitant une grande attention. Engagée dans 120 partenariats et plus de 1000 fonds fiduciaires actifs, en négociation avec 200 gouvernements ou donateurs privés, la Banque mondiale est la quintessence de cette nouvelle complexité. L’aspect positif réside dans le fait que la Banque mondiale est reconnue comme un partenaire efficace et précieux pour le développement. Mais cette situation constitue aussi une source de préoccupation. A l’interne, la Banque mondiale a manifestement éprouvé de grandes difficultés à guider cette prolifération de sources de financement vers une utilisation efficace. De récentes évaluations indépendantes ont attiré l’attention sur les imperfections de l’intégration de ces instruments dans les stratégies sectorielles et par pays de la Banque mondiale, et ont appelé au renforcement de la direction stratégique et de la supervision par le management de la Banque (IEG, 2011a, 2011b). Cette situation représente un énorme défi supplémentaire pour les pays en développement. En ce qui concerne le secteur de la santé globale, plus de 100 partenaires de développement et autres institutions de première importance interviennent actuellement partout dans le monde. Mais seule une partie d’entre eux se sont formellement engagés à suivre les principes de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (appropriation par les pays, alignement sur les stratégies des pays, harmonisation des actions des donateurs, gestion axée sur les résultats et responsabilisation mutuelle). Pour les pays pauvres, cela engendre des coûts et des risques considérables. Les grandes contributions de fonds verticaux peuvent désorganiser les stratégies et les priorités nationales du secteur de la santé en modifiant ou contournant le processus budgétaire et en perturbant le système national de prestation de soins en raison de la concurrence acharnée pour les rares agents de santé disponibles. De plus, une pléthore de sources de financement impose à des capacités nationales de gestion déjà limitées des coûts de transaction élevés et de lourdes exigences en matière de rapports d’activité.

La coopération internationale au développement est bousculée, tant par la perte de ses repères traditionnels Nord/Sud ou riches/pauvres que par la multiplication des problèmes globaux qu’elle est appelée à traiter. Aujourd’hui, la majorité des pauvres vivent dans des pays à revenu intermédiaire. La lutte contre la pauvreté devient alors plus politique que technique. Il s’agit de (re)penser la répartition des richesses au niveau national, bien au-delà des cadres d’intervention des agences d’aide. En même temps, le système de gouvernance mondiale piétine et les agences se voient confier des missions de plus en plus vastes : préserver les biens publics mondiaux et combattre le changement climatique, l’insécurité alimentaire, les pandémies, les conflits armés, etc. Les agences bilatérales et multilatérales sauront-elles intégrer ces enjeux globaux dans leurs cadres opérationnels ? Comment les acteurs émergents de l’aide – tels l’Afrique du Sud, le Brésil et la Chine – s’inscrivent-ils dans une coopération internationale aux prises avec des objectifs multiples et des logiques souvent contradictoires ?

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