Global public ills and risks: dramatic impact on the developing countries

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Over the past decade, there has been a clear and increasingly consensual identification and recognition of the nature and scope of the global public ills and risks, and their potentially dramatic impact on the developing countries. Even more impressive has been the progressive mastery across the world in formulating and shaping the strategies and some mechanisms to address the challenges, and in providing precise estimates of the means required. Much political and academic rhetoric has celebrated the gradual emergence of global public policies and the related strong commitments to action. But implementation has lagged behind.

While most of the disappointment can be attributed to the slow progress in the international negotiations on global public policies, aid agencies have nevertheless a shared responsibility, having so far delivered rather poorly on some of their stated key intentions. Yes, some actions and concrete responses to global challenges have happened; huge resources have been mobilised to support well-targeted partnerships and multi-donors trust funds during the past decade. Millions of poor and vulnerable people have benefited from these operations. But these results still fall short of the necessary strategic and systemic transformations required for achieving a more sustainable development which can ensure a broader access to global public goods and improved living conditions to mankind. Building on the success achieved so far, and despite frustrating stalemate or slow progress in international negotiations, aid agencies have to significantly revamp their efforts to deliver global public policies. There are two main areas for further action: main streaming global public policies into operations and revisiting the international aid architecture.

Global public policies relate to the whole process towards sustainable development, and they should therefore not be addressed in separate, fragmented actions. When embarking on the track of adaptation to climate change, the developing countries have to reflect in a very holistic manner on the multiple dimensions of managing the challenge, from reforming agriculture and forest management to addressing water scarcity, food security, energy or transport. Similarly, to be relevant and effective on the global public goods, the aid agencies need to position their support in such a broad perspective. For this purpose, the traditional country-based cooperation model remains an appropriate platform for defining a work programme for sustainable development with the partner countries, as long as there is a reasonable convergence on the national and global interests and the time horizon for taking action. Otherwise, priority could be focused on supporting advocacy and research on these global public goods with no immediate capture at national level, as a contribution to better inform national debate in developing countries. Dedicated staff with solid thematic, technical and management competences to advance global public themes has to be mobilised. But experience has shown that aid agencies must also address other factors necessary to trigger a successful main streaming, such as adequate staff incentives, skills development, results-based approaches and strong accountability systems. Moreover, special attention should be given to ensure a closer than usual linkage between the operational and thematic units, in order for the aid agency to capitalise its full potential of knowledge, experience and competence in shaping its support to the complex needs of developing countries facing global risks. This is an ambitious agenda, beyond ‘business as usual’. It is comforting to note that already some concrete steps are being undertaken by some aid agencies. Indeed, the World Bank has recently embarked on significant internal reforms, including the review of its organisational matrix, the delivery instruments and its human resources policies. These reforms will address some of the key requirements for a better mainstreaming of global public policies into the country strategies and operations. In this regard, some recent Country Partnership Strategies (CPS) of the World Bank clearly show an improving practice in mainstreaming global public concerns. This is, for example, the case in the new CPS Costa Rica (2012–15) which is geared to support the long-term country goal of reaching carbon neutrality by 2021. Similarly, the CPS Bangladesh (2011–14) and the latest progress report on the implementation of the CPS Indonesia clearly address the necessary further efforts to adjust and expand the Bank’s support towards environmental sustainability and disaster risk mitigation. These developments are positive signs of more consistent progress across the institution in better integrating global challenges into the Bank’s traditional support to ‘sustainable growth’. Some bilateral agencies have also taken steps to better articulate their operational response to the global risks being faced by developing countries. In this regard, the recent reorganisation of the Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC) presents an interesting option for the way forward. This reorganisation is indeed delivering a strong message as regards Switzerland’s commitment to global public policies. While thematic networks have now been merged within the operational units, four global programmes (climate change, water, food security, migration) have been launched; country strategies are starting to better integrate all those dimensions. With specific budgetary allocations (representing 17 per cent of total SDC bilateral aid in 2010), dedicated staff, and a responsibility to ensure a broad sector monitoring, the global programmes aim at providing a policy added value to the regular projects portfolio. This is being achieved through fast-tracking innovative operations, programmes and partnerships with a view to enhance Swiss contribution and delivery to support developing countries facing major global challenges. Two examples: (i) the SDC is actively involved in a project which aims at addressing the critical challenge of water security in the Middle East through the development of collaborative solutions for sustainable regional water management; (ii) in China, the SDC supports a coordinated Swiss response to the invitation by the Ministry of Environment Protection to join in the drafting of national and provincial laws on climate change as well as in the revision of the clean air legal framework. This SDC internal transformation builds on a robust signal given by the Swiss Parliament in February 2011, when it approved a dramatic increase of Swiss ODA (to reach 0.5 per cent of gross national income by 2015) and attributed most additional resources for interventions related to water and climate change, as well as to multilateral aid. An ambitious management for results is being put in place to ensure detailed reporting and full accountability vis-à-vis the Parliament.   The formulation and implementation of policies and operations to tackle climate change, to fight communicable disease, to improve food security or to address water scarcity – as part of a national strategy for sustainable development and poverty reduction – require massive efforts by the developing countries. To support this undertaking, aid agencies have to adjust their business and delivery model. Mainstreaming global public policies into cooperation strategies and building effective global-country linkages do not happen automatically. It is a complex process that implies substantial changes in the traditional business-delivery model for aid. In this regard, it is noteworthy that the OECD succeeded to formulate in 2009, in a joint effort of its development and environment committees under the lead of the Netherlands and Switzerland, substantive policy guidance on integrating climate change adaptation into development cooperation (OECD et al., 2009). Nevertheless, as already indicated, institutional, organisational and operational reforms remain crucial to reach the goal. The key changes for moving from the ‘business as usual’ model cannot be underestimated; they imply considerable commitment and political will. They should focus in particular on: (i) effectively integrating global challenges into country cooperation strategies; (ii) formulating, in close dialogue with partners, a comprehensive aid programme which encompasses an optimal mix of instruments (ending ‘silo’ approaches) and innovation; (iii) decentralising responsibilities and capabilities to country offices; (iv) deepening thematic skills and competence for selected sectors; (v) providing adequate staff incentives; (vi) strengthening performance management and accountability. Moving forward, the credibility of aid agencies on the global public goods agenda will be concretely tested in their capacity to deliver such internal reforms.

Recent trends in international aid delivery are causes of concern and require careful attention. The aid architecture has indeed moved towards a model of ‘hyper-collective’ action, with a proliferation of development partners and an increased aid fragmentation (Severino and Ray, 2010). Practice also varies widely in implementing principles of sound aid delivery. The coordination and effectiveness of collective efforts have become more challenging, affecting the potential benefit to the poor. How to manage this increased complexity, in order to ensure proper coordination, transparency and accountability for results? Much is at stake for the developing countries, with high potential risks and costs. The better provision of global public goods requires a more open and comprehensive collaboration between aid agencies and development partners at large. The international community must therefore continue improving its aid delivery. In this context, the role of existing multilateral institutions could be revisited, to better capitalise their competence and experience. But they have first to adapt to the new paradigm. For example, multilateral development banks are primarily implementation agencies; their role could usefully evolve towards a stronger focus on establishing and piloting global collaborative platforms, incentivising good management and partnership practices, while mobilising resources for global responses. If no such alternative emerges, then the pressure for creating new organisations or mechanisms – in an already overpopulated international architecture – will persist, delivering only suboptimal systems for funding global public policies. The ongoing discussion on the design of the Green Climate Fund is a case in point; the outcome of the negotiation will tell on the readiness and capacity of the international community to address the challenge.

The matter is not so much to find a mundane consensus on how to shape this or that new funding mechanism. What is really at stake is the capacity of the international community to define and support a relevant and effective response to address and mitigate the very serious global public bads that affect already today, and may devastate in the future, the poor in the low-income countries. Implementing global public policies should become truly an urgent priority for the world. To expand the supply of global public goods for a more prosperous, fairer, safer and more sustainable world, drastic actions are now needed! Fragmentation and deficient coordination and alignment of efforts will definitely not foot the bill. Michel Mordasini – COPYRIGHT Creative Commons Attribution-NonCommercial 3.0 Unported License.

 

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La dernière décennie a vu croître l’identification et la reconnaissance claires et consensuelles, partout dans le monde, de la nature et de l’ampleur des maux et des risques globaux ainsi que de leur impact potentiellement terrible sur les pays en développement. Il a été encore plus impressionnant de voir avec quelle maîtrise progressive les stratégies et les mécanismes permettant de relever ces défis ont été formulés et élaborés, puis avec quelle précision les moyens à mettre en œuvre ont été estimés. L’émergence progressive des politiques publiques globales et les fermes engagements correspondants ont été largement salués par le monde politique et académique. Mais la mise en œuvre est restée à la traîne. Si la déception peut être attribuée en grande partie à la lenteur des progrès des négociations internationales sur les politiques publiques globales, les agences d’aide portent tout de même une part de responsabilité pour ne pas s’être montrées à la hauteur de toutes leurs principales déclarations d’intention. Oui, certaines actions et certaines réponses concrètes aux défis globaux ont bien été fournies ; ces dix dernières années, d’énormes ressources ont été mobilisées pour soutenir des partenariats et des fonds fiduciaires multidonateurs bien ciblés. Des millions de pauvres et de personnes vulnérables ont bénéficié de ces activités. Mais ces résultats restent en deçà des adaptations stratégiques et systémiques nécessaires pour instaurer un développement plus durable, à même d’assurer à l’humanité un accès plus large aux biens publics mondiaux et à de meilleures conditions de vie. En dépit de l’impasse ou de la lenteur frustrante des négociations internationales, les agences d’aide doivent, en se fondant sur les résultats accomplis, réorganiser de manière approfondie leurs efforts de mise en œuvre des politiques publiques globales. L’action doit se concentrer principalement sur deux domaines : l’intégration des politiques publiques globales dans les activités et la révision de l’architecture internationale de l’aide.

Les politiques publiques globales sont liées à l’ensemble du processus menant au développement durable et elles ne devraient donc pas être abordées de façon fragmentée, par des actions séparées. En entamant leur phase d’adaptation au changement climatique, les pays en développement doivent réfléchir aux multiples dimensions de la gestion de ce défi dans leur totalité, de la réforme de l’agriculture et de la gestion forestière aux pénuries d’eau en passant par la sécurité alimentaire, l’énergie ou les transports. De même, pour gérer les biens publics mondiaux avec efficacité et pertinence, les agences d’aide doivent placer leur soutien dans une même perspective générale. Dans cette approche, le modèle de coopération traditionnel basé sur les pays reste une plateforme adéquate permettant de définir un programme d’action pour le développement durable avec les pays partenaires, tant qu’il existe une convergence raisonnable sur les intérêts nationaux et mondiaux ainsi que sur l’horizon temporel des mesures à prendre. Si ce n’est pas le cas, l’accent doit être mis sur le soutien au plaidoyer et à la recherche sur ces biens publics mondiaux, sans gain immédiat au niveau national, pour contribuer à un meilleur éclairage du débat national dans les pays en développement. Pour faire progresser les politiques publiques globales, il faut mobiliser un personnel spécialisé et possédant de solides compétences thématiques, techniques et managériales. Mais l’expérience a montré que les agences d’aide doivent aussi réunir d’autres facteurs pour déclencher un processus d’intégration fructueux ; il s’agit notamment d’incitations adéquates pour le personnel, du perfectionnement des compétences, de démarches axées sur les résultats et de systèmes de responsabilisation rigoureux. En outre, il faut veiller tout particulièrement à instaurer des relations plus étroites que de coutume entre les unités opérationnelles et thématiques, afin que l’agence d’aide puisse tirer pleinement parti de son potentiel de savoir, d’expérience et de compétence en adaptant son soutien aux besoins complexes des pays en développement confrontés à des risques globaux. Ce sont des objectifs ambitieux, dépassant le cadre des affaires ordinaires (business as usual). Il est réconfortant de relever ici que certaines agences d’aide ont déjà entrepris des mesures concrètes dans ce sens. En effet, la Banque mondiale a récemment entamé d’importantes réformes internes, dont la révision de sa matrice organisationnelle, de ses instruments d’aide et de sa politique des ressources humaines. Ces réformes répondront à certaines exigences cruciales pour améliorer l’intégration des politiques publiques globales dans les stratégies et les activités par pays. Dans cette perspective, certaines stratégies de partenariat-pays (Country Partnership Strategies, CPS) récentes de la Banque mondiale montrent clairement une amélioration de la pratique d’intégration des préoccupations publiques globales. C’est le cas par exemple avec la nouvelle CPS Costa Rica (2012-2015) conçue pour soutenir les efforts à long terme du pays visant la neutralité carbone en 2021. De même, la CPS Bangladesh (2011-2014) et le dernier rapport sur la mise en œuvre de la CPS Indonésie s’inscrivent clairement dans la ligne des nouveaux efforts nécessaires pour ajuster et étendre l’appui de la Banque mondiale en faveur de la durabilité environnementale et de l’atténuation des risques de catastrophe. Ces développements sont des signes positifs reflétant les progrès plus cohérents de l’institution vers une meilleure intégration des défis mondiaux dans le soutien traditionnel de la Banque mondiale à la « croissance durable ». Des agences bilatérales ont également pris des mesures pour mieux adapter leurs activités opérationnelles aux risques mondiaux qu’affrontent les pays en développement. A cet égard, la réorganisation récente de la Direction suisse du développement et de la coopération (DDC) constitue une option intéressante pour aller de l’avant. Cette réorganisation lance en effet un signal fort quant à l’engagement de la Suisse en faveur des politiques publiques globales. Les réseaux thématiques ont maintenant été fusionnés au sein des unités opérationnelles et quatre programmes globaux (changement climatique, eau, sécurité alimentaire et migration) ont été lancés ; les stratégies-pays commencent à mieux intégrer toutes ces dimensions. Dotés de budgets spécifiques (représentant 17 % de l’aide bilatérale de la DDC en 2010), d’un personnel spécialisé et de la responsabilité d’assurer une large supervision sectorielle, les programmes globaux visent à fournir une valeur ajoutée politique au portefeuille de projets ordinaires. Cet objectif est atteint grâce à des activités, des programmes et des partenariats accélérés et innovants cherchant à optimiser la contribution et la prestation de la Suisse dans le soutien des pays en développement confrontés à des défis globaux majeurs. Deux exemples : 1º la DDC participe activement à un projet destiné à gérer la question cruciale de la sécurité de l’eau au Moyen-Orient grâce au développement de solutions collectives pour la gestion durable de l’eau dans la région ; 2º en Chine, la DDC épaule une action suisse coordonnée répondant à l’invitation du Ministère de la protection de l’environnement de s’associer à l’élaboration des lois nationales et provinciales sur le changement climatique ainsi qu’à la révision du cadre juridique de la lutte contre la pollution atmosphérique. Cette transformation interne de la DDC se fonde sur un signal fort émis par le parlement suisse en février 2011 à travers l’approbation d’une augmentation très importante de l’APD suisse (qui doit ainsi atteindre 0,5 % du RNB en 2015) et l’attribution de la majeure partie des ressources supplémentaires à des interventions liées à l’eau et au changement climatique ainsi qu’à l’aide multilatérale. La mise en place d’une ambitieuse gestion axée sur les résultats est en cours pour assurer l’établissement de rapports détaillés et de comptes rendus complets à l’attention du parlement. La formulation et la mise en œuvre de politiques et d’activités permettant de s’attaquer au changement climatique, de lutter contre les maladies transmissibles, d’améliorer la sécurité alimentaire ou de remédier aux pénuries d’eau – et cela dans le cadre d’une stratégie nationale pour le développement durable et la réduction de la pauvreté – exigent des efforts massifs de la part des pays en développement. Pour favoriser ces entreprises, les agences d’aide doivent adapter leur modèle de gestion et de prestation (business-delivery model). L’intégration des politiques publiques globales dans les stratégies de coopération et la création de liens efficaces entre les niveaux global et national n’interviennent pas automatiquement. Ce sont des processus complexes qui impliquent des modifications substantielles du modèle de gestion et de prestation traditionnel de l’aide. A cet égard, il faut relever que l’OCDE est parvenue, en 2009, dans un effort conjoint de ses comités du développement et de l’environnement placés sous la direction des Pays-Bas et de la Suisse, à formuler d’importantes directives politiques sur l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans la coopération au développement (OCDE et al., 2009). Malgré cela, comme indiqué plus haut, des réformes institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles demeurent indispensables pour atteindre l’objectif fixé. Les principaux changements à apporter pour sortir du modèle business as usual ne sauraient être sous-estimés ; ils impliquent un engagement et une volonté politique considérables. Ils doivent se concentrer notamment sur les points suivants : 1º l’intégration effective des défis mondiaux dans les stratégies de coopération par pays ; 2º la formulation, en étroite collaboration avec les partenaires, d’un programme d’aide complet incluant un ensemble optimal d’instruments (mettant fin aux approches cloisonnées) et d’innovations ; 3º la décentralisation des responsabilités et des capacités auprès des bureaux de pays ; 4º l’approfondissement des aptitudes et des compétences thématiques pour certains secteurs ; 5º l’instauration de mesures d’incitation du personnel ; 6º le renforcement de la gestion des performances et de la responsabilisation. A l’avenir, la crédibilité des agences d’aide en matière de biens publics mondiaux sera mesurée concrètement à l’aune de leur capacité à effectuer de telles réformes internes.

Les tendances apparues récemment dans les prestations de l’aide internationale sont préoccupantes et nécessitent une grande attention. En effet, l’architecture de l’aide a évolué vers un modèle d’action « hypercollective », caractérisé par une prolifération de partenaires de développement et une fragmentation accrue de l’aide (Severino et Ray, 2010). Dans la pratique, la mise en œuvre des principes pour une saine gestion de l’aide varie fortement. La coordination et l’efficacité des efforts collectifs sont devenues plus problématiques et compromettent le bénéfice potentiel pour les pauvres. Comment gérer cette complexité accrue en vue d’assurer la coordination, la transparence et la responsabilisation nécessaires pour obtenir les résultats attendus ? Les enjeux sont importants pour les pays en développement et impliquent des risques et des coûts potentiels très élevés. Les tendances apparues récemment dans les prestations de l’aide internationale sont préoccupantes et nécessitent une grande attention. En effet, l’architecture de l’aide a évolué vers un modèle d’action « hypercollective », caractérisé par une prolifération de partenaires de développement et une fragmentation accrue de l’aide (Severino et Ray, 2010). Dans la pratique, la mise en œuvre des principes pour une saine gestion de l’aide varie fortement. La coordination et l’efficacité des efforts collectifs sont devenues plus problématiques et compromettent le bénéfice potentiel pour les pauvres. Comment gérer cette complexité accrue en vue d’assurer la coordination, la transparence et la responsabilisation nécessaires pour obtenir les résultats attendus ? Les enjeux sont importants pour les pays en développement et impliquent des risques et des coûts potentiels très élevés. Il ne s’agit pas vraiment ici de trouver un consensus banal sur la bonne manière de concevoir l’un ou l’autre nouveau mécanisme de financement. L’enjeu réel réside dans la capacité de la communauté internationale de définir et de soutenir des réponses pertinentes et efficaces permettant de gérer et d’atténuer les risques publics globaux très sérieux qui aujourd’hui déjà affectent les pauvres dans les pays à bas revenu et pourraient les dévaster à l’avenir. La mise en œuvre des politiques publiques globales doit réellement devenir une priorité urgente pour le monde. En vue d’élargir la fourniture des biens publics mondiaux et ainsi de favoriser l’instauration d’un monde plus prospère, plus sûr et plus durable, il faut maintenant prendre des mesures draconiennes ! Des efforts dispersés et insuffisamment coordonnés et alignés ne feront certainement pas l’affaire.

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