Confini nazionali e frontiere istuzionali (ing. & fr.)

EU

The IOM insists that effective border management is integral to the wider aim of migration management. As such, it calls for states to adopt, develop, and improve what it calls border management systems. The aim of such systems, we are told, is twofold. They must both “facilitate bonafide travellers, providing a welcoming and efficient gateway to the state” and also “provide a barrier and disincentive to entry for those seeking to circumvent migration laws”. It is this difficult task of reconciling principles of efficiency, mobility, and speed with a particular vision of security and control that lies at the heart of the problem of border management.

It is a task which seems to constitute the problem of the border as a zone of experimentation and innovation in technologies of government. Many of these experiments in governance look to cutting-edge techno-science to mediate the problem of the border. But we should not overlook the countless and varied social technologies that play an integral yet largely unexamined role in the international government of borders. It is through such ordinary practices as the distribution of handbooks to local police officials, training seminars for border inspectors, study visits for immigration officials, and even hosting lunches to cultivate a certain familiarity between border experts and their international (and usually western) counterparts that an agency like IOM endeavours to shape the way border control is conducted in particular problematic countries and regions. It is this heterogeneous domain of social interventions that most interests us in this paper, and we return to it shortly. But, first, it is necessary to make some further brief comments on the idea of border management. The point here is that, however commonsensical it may sound the implicit claim that good borders are well-managed borders it is far from self-evident or inevitable that the question of the organisation of borders should be framed as one of ‘management’. As such, there is a need to unpack the idea of border management. We have three points to make.

First, the idea of border management entails a somewhat new imagination of the governmental space of borders. Here we want to emphasise that the IOM speaks of borders as though they occupy a space modelled in the image of the cybernetic. Borders are now imagined as instruments which operate i n the context of multiple ‘interconnected subsystems’. This would seem to be a heterogeneous domain since it includes trained personnel, an audit capability, inter-agency and international cooperation, and strategic partnerships with carriers and industry. Technological capacities, such as the means to issue, regulate, and process machine-readable passports and visas are part of this management system. But so are legal and bureaucratic elements such as a framework for migration policy through which IOM ‘assists’ states to put in place a national policy framework which defines migration laws and sets out entry, stay, and removal regulations. As IOM succinctly puts it: ‘The effectiveness of the border management system is… significantly affected by the rules and processes chosen to enforce the conditions under which entry is permitted, including commitment to locating and removing those who breach the conditions of their stay.”                             Second, the idea of a border management system encompasses a certain practice of reflexivity. IOM insists that well-managed borders are those that generate data which in turn are to be used by national agencies to monitor their own performance and also by international agencies. This flow of quantitative data, subsequently managed and optimised, is generated via a multifaceted control of borders. This gives rise to what we call a managerialisation of borders in the sense that the border system is engineered as something that has a capacity for constant and ongoing self-monitoring. It is even perhaps possible to speak of metagovernance of borders given IOM’s efforts to create and set in place a so-called ‘General Model’ for the creation, collection, application and sharing of migration related data” among Eastern Europe and Central Asian countries.

Seen in this light, b order management is not merely a matter of border guards being tasked with controlling the flows of people and things that traverse the frontier, discriminating between the bonafide and the bogus. Nor i s it just a matter of managing the tensions between a commitment to human rights, commerce, and security. It is, in addition, and as a means to accomplish these ends, a matter of managing the condition of, and the interrelationships between, a host of different domains. This activity is made all the more complex once it is recognised that IOM sees the commitment to effective ‘pre-frontier strategies’ as an integral element of border management.

These strategies involve a certain dispersal of control functions away from the usual border settings and their relocation at points of embarkation. The strategies also include harmonisation of visa and passports to the international standards via biometrics and machine-readable travel documents; `passenger preinspection’ at points of embarkation so as to identify fraudulent documents and prevent onward unauthorised travel; and carrier sanctions in order to make carriers accountable for embarking and transporting undocumented migrants.

Finally, the constitution of borders as a problem of management goes hand-in-hand with the emergence of new forms of authority and expertise. In short, management affirms a more pronounced role for managers and managerial styles of reasoning. The tendency towards managerialism within national and international contexts of public administration has been extensively documented (Parker, 2002; Power, 1994; Rose, 1996). The extension of managerialism into public health sectors, welfare regimes, transportation systems, etc has meant that the substantive expertise of doctors, educators, social workers, and other professions has been confronted with the more formal expertise associated with accountancy, auditing, finance, marketing and management what Nikolas Rose (1996, page 54) aptly terms the “grey sciences”. Quite often the social professions find themselves enmeshed in managerialist grids of calculability. While we lack the space to explore the point here, there may be good grounds for applying a similar analysis to the governance of borders. Let us just say that the border has always been a crowded place, crowded not just because travellers gather there but also because a host of other experts and authorities have a stake intelligence officers, military strategists, police authorities, customs and immigration officials, geographers, hygienists, and so on. Under the auspices of `border management’ it now becomes all the more crowded. The work of agencies like the IOM adds a new layer of expertise to the various specialisms which have long been a feature of the machinery of bordering. This new layer operates transversally and transnationally, assessing, recalibrating, and integrating the existing and new practices. Rutvica Andrijasevic et William Walters

ESA-city lights of America L’OIM ne fait pas que reproduire une économie discursive et politique plus générale des frontières. Nous souhaitons montrer qu’elle joue un rôle constructif et constitutif, par ses interventions importantes qui façonnent et définissent la manière dont les États, par leurs experts nationaux, les dirigeants politiques, les gardes-frontière, etc., entendent le « problème » des frontières. Pour clarifier cela, nous aborderons les termes et les cadres spécifiques dont se sert l’OIM pour représenter la question des frontières et nous commencerons par noter qu’une grande partie des réflexions et des prescriptions de l’OIM sont conduites sous le titre de « gestion des frontières », concept qui se trouve lui même lié de près à l’idée de la « gestion de l’immigration ». L’OIM insiste sur le fait qu’une gestion efficace des frontières est intrinsèque à l’objectif plus large de la gestion de l’immigration. Ce faisant, l’organisme appelle les États à adopter, à développer et à améliorer ce qu’il nomme des systèmes de gestion des frontières, dont l’objectif, tel qu’on nous le présente, est double. Ils doivent à la fois « faciliter les formalités aux voyageurs de bonne foi en leur offrant un système d’accès accueillant et efficace dans le pays ; [et] entraver l’accès des individus qui cherchent à contourner les lois relatives à la migration et les dissuader d’entrer dans le pays». C’est cette tâche difficile de réconciliation des principes d’efficacité, de mobilité et de vitesse (avec une vision particulière de la sécurité et du contrôle) qui se trouve au cœur du problème de la gestion des frontières. Il s’agit là d’un effort qui semble constituer le problème de la frontière comme zone d’expérimentation et d’innovation des technologies de gouvernement. Si nombre de ces expérimentations de la gouvernance usent des toutes dernières techno-sciences pour répondre au problème des frontières, nous ne devrions toutefois pas ignorer les innombrables et diverses technologies sociales qui jouent un rôle essentiel, bien que largement négligé par la recherche, dans le gouvernement international des frontières. C’est au travers de pratiques aussi banalisées que la distribution de brochures aux agents de police locaux, de séminaires de formation pour inspecteurs aux frontières, de visites d’étude pour les agents de l’immigration, voire d’invitations à déjeuner – pour garder une certaine familiarité entre les experts des frontières et leurs correspondants internationaux (généralement occidentaux) – qu’une agence comme l’OIM tente de façonner la manière dont le contrôle aux frontières est conduit dans des pays et des régions particulièrement problématiques. Nous nous intéresserons donc à ce domaine d’interventions sociales ci-après ; mais avant cela, nous souhaitons souligner que dans le cas de la gestion des frontières, aussi banal que cela puisse paraître – soit cette considération implicite que de bonnes frontières sont des frontières bien gérées – il n’est pas du tout évident ou inévitable que la question de l’organisation des frontières soit posée en termes de « gestion ». Il est donc nécessaire de défaire cette idée de la gestion des frontières, et pour cela nous souhaitons développer trois arguments.

Premièrement, l’idée de gestion des frontières entraîne une nouvelle façon d’imaginer l’espace gouvernemental des frontières. Pour l’OIM, les frontières occupent un espace modelé à l’image de la cybernétique : elles sont imaginées comme des instruments opérant dans le contexte de « sous-systèmes interconnectés » multiples, ce qui le constituerait en un domaine hétérogène puisqu’il disposerait d’un personnel qualifié, des capacités d’audit, une coopération entre agences et à l’international, et des partenariats stratégiques avec des transporteurs et l’industrie. Des capacités technologiques, telles que les moyens de fabriquer, réguler et traiter des passeports et des visas qui soient lisibles par la machine font partie de ce système de gestion, tout comme certains éléments légaux et bureaucratiques, comme des lois sur l’immigration au travers desquelles l’OIM « assiste » les États dans la mise en place d’un cadre politique national permettant de définir les lois sur l’immigration et d’établir les règles en termes d’entrée, de séjour et d’expulsion. Comme l’écrit l’OIM : « Les règles et les processus retenus pour faire respecter les conditions d’entrée licites – notamment la volonté de repérer et d’éloigner les contrevenants aux règles de séjour – influencent sensiblement l’efficacité des systèmes de gestion des frontières».

Ensuite, l’idée d’un système de gestion des frontières englobe une certaine pratique de réflexivité. L’OIM insiste sur le fait que les frontières bien gérées sont celles qui engendrent des données qui doivent à leur tour être utilisées par les agences nationales pour contrôler leur propre performance, et par les agences internationales. Ce flux de données quantitatives, qui sont successivement gérées puis optimisées, est généré par un contrôle des frontières aux multiples facettes. Cela permet l’apparition de ce que nous appelons la « gestionalisation » des frontières, c’est-à-dire que le système des frontières est conçu comme capable de s’autocontrôler en permanence. Il est même éventuellement possible de parler de méta-gouvernance des frontières étant donné les efforts de l’OIM pour créer et établir un soi-disant « modèle général » pour la « création, la collecte, l’application et le partage de données relatives aux migrations » entre l’Europe de l’Est et les pays d’Asie centrale. De ce point de vue, la gestion des frontières n’est pas qu’une question de gardes-frontière à qui l’on demande de contrôler les flux d’individus et de biens traversant les frontières, ou d’opérer une discrimination entre ceux que l’on veut et ceux que l’on ne veut pas. Ce n’est pas non plus uniquement une question de gestion des tensions entre un engagement en faveur des droits de l’Homme d’une part et du commerce ou de la sécurité d’autre part. Il s’agit, afin de parvenir aux fins susmentionnées, d’une gestion de la condition et des relations entre une série de domaines. Cette activité est rendue d’autant plus complexe dès lors qu’il est admis que l’OIM perçoit l’engagement en faveur de « stratégies pré-frontières » comme un élément central de la gestion des frontières. Ces stratégies impliquent une dispersion des fonctions de contrôle au-delà des cadres habituels et leur relocalisation aux points d’embarquement. Elles incluent également une harmonisation des visas et des passeports avec les standards internationaux via des documents de voyage biométriques et lisibles par des machines, des « préinscriptions de passagers » aux points d’embarquement afin d’identifier tout document frauduleux et d’empêcher tout voyage non-autorisé, et des sanctions pour les transporteurs afin de les rendre responsables de l’embarquement et du transport de migrants sans papiers en règle.

Enfin, la constitution des frontières comme problème de gestion va de pair avec l’apparition de nouvelles formes d’autorité et d’expertise. En bref, la gestion assure un rôle plus prononcé aux gestionnaires et aux raisonnements managériaux. Cette tendance vers le « tout gestion » au sein des contextes nationaux et internationaux de l’administration publique a fait l’objet de nombreuses recherches. Le développement de cette tendance dans le secteur de la santé publique, des régimes d’État providence, des systèmes de transport, etc. a confronté deux types d’expertise : celle des médecins, des éducateurs, des travailleurs sociaux, et d’autres professions, à celle, plus formelle, de la comptabilité, de l’audit, de la finance, du marketing et du management – ce que Nikolas Rose nomme à juste titre les « sciences grises ». Il arrive souvent que les professions sociales se retrouvent empêtrées dans des grilles managériales de calculabilité. Si nous ne pouvons développer cet aspect ici, nous pouvons appliquer la même grille d’analyse à la gouvernance des frontières. Nous affirmons simplement que la frontière, dans le cadre de sa « gestion », est un lieu peuplé, non seulement par les voyageurs qui y transitent, mais aussi par la foule d’experts et d’autorités diverses qui y ont un intérêt – agents des renseignements, stratèges militaires, autorités policières, douanes et officiers de l’immigration, géographes, hygiénistes, etc. Le travail d’organismes comme l’OIM ajoute un niveau d’expertise aux diverses spécialités qui constituent depuis longtemps la machine de la frontière. Ce nouveau niveau opère de manière transversale et transnationale, en évaluant, en recalibrant et en intégrant les pratiques existantes et nouvelles. Rutvica Andrijasevic et William Walters

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