Identità professionale tra i personale internazionali dell’ACNUR (approccio antropologico)(Ing. & Fr.)

 

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The author explores more particularly the ideological, cognitive and ritual elements which participate in the making of a common professional identity and sense of belonging among this elite. (…) Indeed, little is known about the UNHCR ‘internal machinery’, its informal areas of power, its members motivations and career paths; the universe of meanings through which it evolves; the conflicts of interest or representation among them – all elements which influence the way the organisation applies standards claimed to be universal on asylum and migration field. (translated by myself)

Anthropological study of the Making of a Professional Identity among the International Staff of the United Nations High Commissioner for Refugees.

Based on an analysis of the discourse held by UNHCR staff on their work, this article explores how a transnational elite builds common frames of references and produces institutional order, despite its conflicting interests, geographical dispersion and national heterogeneity. The author explores more particularly the ideological, cognitive and ritual elements which participate in the making of a common professional identity and sense of belonging among this elite. She highlights how this identity making process is based on a constant search for distinction vis-à-vis other humanitarian actors and on a structural tension between diplomatic work and humanitarian action, while taking shape on a daily basis through the sharing of common beliefs, social experiences and dilemma.

Beyond the understanding of migratory movements, anthropology increasingly focuses on institutions engaged in the field of migration and asylum. Since the late 1980s, a significant consideration has developed regarding the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). A first general approach consisted of questioning the legal categories and the ideological foundations on which the UNHCR legitimates its mandate and examining the scope of its action in view of its official target figure. In this regard, substantial work denounced the untoward effects of UNHCR initiatives and showed how, far from achieving its mission of protecting the refugees rights, it participates, in practice, in serving the interests of the States increasing their control over the population movements. These analysis wish above all to update the structures of domination attached to UNHCR interventis by considering the UNHCR as a homogenous actor with its own rationality and intentional actions. Another approach regarded UNHCR as a complex institution, devoting an in-depth reflection to its history, its governance modes, its organisational culture. Yet this perspective remains as a minority interest for anthropologists, whether for difficult information reachability reasons, or because of their greater interest in dominated groups than dominant groups. Thus, little is known about the UNHCR ‘internal machinery’, its informal areas of power, its members motivations and career paths; the universe of meanings through which it evolves; the conflicts of interest or representation among them – all elements which influence the way the organisation applies standards claimed to be universal on asylum and migration field. Recent anthropological research specifically studying international organisations still demonstrate the validity of an internal view (Mosse, 2005 ; Anders, 2005 ; Dembour et Kelly, 2007 ; Atlani-Duault, 2005 ; Harper, 1998 ; Muller, 2009). These works show how anthropology -through a basic approach, a micro-scale observation, or the reconstruction of professional networks– can help to better understand the complexity of social process underlying the production of international public policies and their internal institutional dynamics. They disclose the heterogeneity, the materiality and diversity of the implemented rationalities and show how, by taking seriously the framework of action and reflection of the members and the critical view they develop of their own practices, the scientific speech on international elites on global governance can become more nuanced and less a whistleblower. UNHCR is made up of jurists (“protection officer”) entrusted with negotiating at the highest possible level of international asylum standards and encouraging governments to adopt them, and of humanitarian workers (“program officer”) on the field at the core of areas of conflict responsible for the reception of refugees, the set up of resettlement camps and the coordination of humanitarian aids. Subjected to a position rotation system, these jurists and humanitarian workers constantly move changing in various functions and geographic locations every two to five years. Along with this transnational elite, called in the UNHCR jargon “staff international” or “professional staff”, the locally recruited national staff or “general staff” works in principle to carry out administrative tasks. Both fall under the authority of the “senior staff committee”, the UNHCR’s management. There has been talk here of an organisation that is not a homogeneous and closed entity, but rather a real bureaucratic nebulous with vague lines built on the uninterrupted mobility of part of its members, with its various conflicts on different institutional levels (Geneva vs the field), professional cultures (judicial, humanitarian, administrative) and categories of staff (international staff, national staff and senior management). Like other international organisations, UNHCR can’t be apprehended as a complete entirety as it appears to be a changing apparatus. The institution UNHCR can produce a semblance of homogeneity, cohesion and order by allowing a legitimacy of its action to survive and be duplicated. Indeed, UNHCR members sometimes build policies and ‘scenari’ to confer meaning to the multiplicity and heterogeneity of handiwork and improvisation process.

When asked about the greatest force of his work, the UNHCR officer from the international staff will most often reply with this one word: ‘the mandate’. This term refers to the international protection ‘mandate’ that the UN Agency exercise on a category of legally defined population: ‘the refugees’. ‘The mandate’ is omnipresent in UN official speech and reports as well as in the personal informal daily talk. All activities carried out by the UNHCR different departments, in the Headquarters of on the field, confer legitimacy upon it. The terms of reference to the mandate express first and foremost the shared conviction on the part of the entire staff that refugees are a problem on international level for which solutions must be devised. The notions of ‘protection’ and ‘refugees’ associated with that of ‘mandate’ are thus in the heart of the officials’ universe of meaning. They convey a common vision of the world forming part of a dual heritage: on the one hand, the heritage of the Enlightenment philosophy which is opposed to the injustices committed by tyrannical governments, on the other, that of the modern nationalisms conveying a territorial and sovereign conception of identities. In view of this, the mobility, persecution and absence of legal protection of a State are perceived as outside the norms and the normalisation of this situation that must hinge on the reintegration of the refugee in his country of origin, or failing that, in another country, is treated as just cause to protect. Attempts to move away from this vision of the world -by calling into question the legal definition of the refugee, for example- face strong resistance, if not the impossibility of considering other available alternatives. UNHCR international officers thus share in the first place the same cognitive framework based on a legal reading grid from a global human rights lobby which enable them to interact and understand each other daily. Many of them received de facto a legal training (international right of human rights, law of international administrations, political science). Regardless of their origin or office, all, day after day, mobilise their knowledge to play a key role to enable the development of solutions to what they consider to be a just and legitimate cause. In view of the above, it thereupon may be argued that they form an ‘epistemic community’. Increasingly engaged in the social science field it defines as a ‘network of experts with a common causal model and political values. They are united by the strong belief in this model and with the commitment to convert this ambition into a public policy that by doing so will improve human kind. This belief is designed as taken for granted: it is based on the adherence to a common ethic which claims to be universal and incontestable, that of the protection of human rights in general and that of the protection of the refugees in particular – an ethic evading the historically situated and ideologically driven dimension of refugee law.

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Au-delà de la seule compréhension des mouvements migratoires, l’anthropologie s’intéresse de plus en plus aux institutions investies dans le champ de la migration et de l’asile. Depuis la fin des années quatre-vingt, une réflexion conséquente s’est notamment développée sur le Haut Commissariat des Nations Unies aux Réfugiés (HCR). Une première approche a consisté à interroger les catégories juridiques et les soubassements idéologiques sur lesquels le HCR légitime son mandat, et à étudier la portée de son action au regard de ses objectifs officiels. Dans cette perspective, de nombreux travaux ont dénoncé les effets pervers des interventions du HCR et montré comment, loin d’atteindre sa mission de protection de droits des réfugiés, il participe, en pratique, à servir les intérêts des États en renforçant leur contrôle sur les mouvements de population. Souhaitant avant tout mettre à jour les mécanismes de la domination liés aux interventions du HCR, ces analyses ont généralement considéré le HCR comme un acteur homogène, doté d’une rationalité et d’une intentionnalité propres. Une deuxième approche a consisté à s’intéresser au HCR en tant qu’institution complexe, en initiant une réflexion sur son histoire (Loescher, 2001), ses modes de gouvernance (Valluy, 2007 et 2008) ou encore sa culture organisationnelle (Wigley, 2005). Cette perspective reste néanmoins minoritaire chez les anthropologues, que ce soit pour des raisons d’accessibilité ou par un certain penchant à accorder un intérêt plus grand aux groupes dominés qu’aux classes dominantes. Ainsi, on sait encore peu de choses sur la « machinerie interne » du HCR, ses lieux informels du pouvoir, les motivations et les trajectoires professionnelles de ses membres ; l’univers de sens dans lequel ils évoluent ; les conflits d’intérêts ou de représentations qui les opposent – autant d’éléments qui influencent pourtant la manière dont l’organisation fabrique des normes à prétention universelles dans le champ de l’asile et de la migration. De récentes recherches anthropologiques prenant spécifiquement pour objet d’étude les organisations internationales attestent pourtant de la portée d’un regard qui part de l’intérieur (Mosse, 2005 ; Anders, 2005 ; Dembour et Kelly, 2007 ; Atlani-Duault, 2005 ; Harper, 1998 ; Muller, 2009 ; Hertz, à paraître). Ces travaux montrent comment l’anthropologie – à travers une approche au « ras le sol », une micro-échelle d’observation ou encore la reconstruction de réseaux professionnels – peut aider à mieux saisir la complexité des processus sociaux sous-jacents à la production de politiques publiques internationales et aux dynamiques internes à ces institutions. Ils en dévoilent l’hétérogénéité, la matérialité mais aussi la diversité des rationalités à l’œuvre (Abelès, 1995) et démontrent comment en prenant au sérieux le cadre d’action et de réflexion de leurs membres et la vision critique qu’ils développent sur leurs propres pratiques, le discours scientifique sur les élites internationales et plus largement sur la « gouvernance globale » peut devenir plus nuancé et moins dénonciateur (Lavigne Delville, 2007 ; Baré, 2006). Le HCR est constitué à la fois de juristes (« Protection officer ») chargés de négocier au plus haut niveau des normes internationales sur l’asile et d’encourager les gouvernements à les respecter, et d’humanitaires (« Programme officer ») déployés au cœur de zones en crise pour accueillir des réfugiés, aménager des camps et coordonner des programmes d’aide. Soumis à un système de rotation de postes, ces juristes et ces humanitaires circulent, de plus, en permanence, changeant d’affectations géographiques et de fonctions tous les deux à cinq ans. Aux côtés de cette élite transnationale, appelée dans le jargon du HCR « staff international » ou « professional staff », opère par ailleurs le personnel national, surnommé « staff national » ou « general staff », recruté localement et effectuant, en principe, des tâches administratives. Les uns comme les autres sont placés sous l’autorité du « senior staff committee », qui forme la direction du HCR. Ce dont on parle ici n’est donc pas une organisation en tant qu’entité homogène et fermée, mais une véritable nébuleuse bureaucratique et humaine aux contours flous, construite sur la mobilité ininterrompue d’une partie de ses membres et traversée par de multiples conflits entre divers niveaux institutionnels (Genève vs le terrain), cultures professionnelles (juridique, humanitaire et administrative) et catégories de personnel (staff international ; staff national mais aussi senior management). Ses frontières sont d’autant plus poreuses que certains individus occupant une position a priori externes à l’organisation, tels que les membres de la « société civile » et du milieu universitaire, participent aussi pleinement à la production des politiques du HCR via divers réseaux d’experts. À l’instar d’autres organisations internationales, le HCR ne peut donc pas être appréhendé comme une totalité finie mais apparaît plutôt comme un dispositif mouvant (Muller, 2009 : 28). Le HCR est institution capable de produire un certain semblant d’homogénéité, de cohésion et d’ordre, lui permettant de légitimer son action, de survivre et de se reproduire. En effet, les membres du HCR construisent parfois des politiques et des récits « ordonnés » permettant de conférer du sens à la multiplicité et l’hétérogénéité de pratiques qui relèvent le plus souvent, de processus de bricolage et d’improvisation.

Lorsque l’on demande au staff international du HCR quelle est la plus grande force de son institution, la réponse la plus souvent obtenue se tient en un mot : « le mandat ». Ce terme fait référence au mandat de « protection internationale » que l’agence onusienne exerce sur une catégorie de population bien définie juridiquement : « les réfugiés ». Il est omniprésent dans les discours et rapports officiels de l’agence onusienne mais aussi dans le langage quotidien et informel du personnel. Toutes les activités menées par les différents départements du HCR, au siège comme sur le terrain, se légitiment en son nom. La référence au mandat exprime en premier lieu la conviction largement partagée par l’ensemble du staff que les réfugiés constituent un problème à l’échelle internationale, auquel il s’agit d’apporter des solutions. Les notions de « protection » et de « réfugiés », associées à celle de mandat, sont donc au cœur de l’univers de sens des fonctionnaires. Elles véhiculent une vision du monde commune, qui s’inscrit dans un double héritage : celui de la philosophie des lumières d’une part, qui s’insurge contre les injustices perpétrées par des gouvernements tyranniques ; et celui des nationalismes modernes de l’autre, qui véhiculent une conception territoriale et souveraine des identités (Malkki, 1995). Dans cette perspective, la mobilité, la persécution et l’absence de protection juridique d’un État sont perçues comme « hors normes » et la normalisation de cette situation, qui doit passer par la réintégration du réfugié dans son pays d’origine ou à défaut d’un autre pays, est appréhendée comme une cause « juste » qu’il s’agit de défendre. Toute tentative de sortir de cette vision du monde – en remettant en cause, par exemple, la définition juridique du réfugié – se heurte à de fortes résistances voir même à l’impossibilité, pour certains, d’envisager d’autres alternatives possibles. Les fonctionnaires internationaux du HCR se rejoignent ainsi en premier lieu au sein d’un même cadre cognitif, calqué sur une grille de lecture juridique et droits de l’hommiste du monde, qui leur permet d’interagir et de se comprendre au quotidien. Une bonne partie d’entre eux est, de fait, issue d’une formation juridique (droit international des droits de l’homme, droit des administrations internationales, ou sciences politiques). Quelle que soit leur origine ou leur fonction, tous mobilisent ainsi jour après jour leurs savoirs pour jouer un rôle dans l’élaboration de solutions à ce qu’ils considèrent être une cause juste et légitime. Sur la base de ce premier constat, on peut dès lors avancer qu’ils forment une même « communauté épistémique ». De plus en plus mobilisée dans le champ des sciences sociales, celle-ci se définit comme des « réseaux d’experts qui ont en commun un modèle de causalité et un ensemble de valeurs politiques. Ils sont unis par la croyance forte en ce modèle et dans l’engagement de traduire cette croyance en politique publique et que ce faisant le bien-être de l’humanité en sera amélioré » (Haas, 1990 : 42). Cette croyance est construite comme allant de soi : elle est fondée sur l’adhésion à une morale qui se veut universelle et incontestable, celle de la défense des droits de l’homme en général et des réfugiés en particulier – une morale qui élude donc la dimension historiquement située et idéologiquement orientée du droit des réfugiés.

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