Diritti dei poveri, poveri diritti (Ing. & Fr.)

droits des pauvres 2

“Parole eloquenti, nelle quali non si riflette una qualche forzatura ideologica, ma che danno conto di un dato di realtĂ  ormai indiscutibile – il ritorno della povertĂ  e il suo modo di influire sulla complessiva dinamica dei diritti.”Stefano RodotĂ  – per la sintesi in italiano di questo articolo : Stefano RodotĂ ,  seguire il collegamento            http://portale.democraticinelmondo.eu/economiasocieta/Diritti_dei_poveri                            The rights of the poor, poor rights ? The injusticiability of social rights; democratic arguments.-”Ran Hirschl showed that the Courts, by virtue of their composition and strategy, represented interests of conservative elites and that their interpretation of constitutional texts reflected a neo-liberal concept of law promoting the ideological premises of the new global economic order: social fragmentation, anti-unionism, formal equality and minimalist state policies.”

The rights of the poor, poor rights ? The injusticiability of social rights; democratic arguments.

The research report on ‘Poverty law services, poor rights?’ indicates that the notions of justiciability and enforceability of social rights in France have since some years been overshadowed by that of opposability which benefited, especially the right to housing, from a rather important media coverage. Alternately the possibility to establish an opposable right to solidarity at the local level, child care facilities and the like, has been evoked 
 The political passion for this term, by proceeding the reversal of the traditional notion of law to extend to a new meaning, probably cannot continue in such a cavalier manner. Far from its primary technical meaning, the opposability of social rights, in this new context, refers to a mechanism that ensures their protection. To this end it claims to ensure the effectiveness of a right. However, as noted by E. Serverin and Th. Grumbach, it is important not to confuse “opposability of a right” and “judicial control of social relations”: the opposability of a right is the rule applicable to all. The referral to the Courts is the potential for a citizen to call this rule to convince his opponent that it needs to be applied. It is only in the face of resistance to the recognition of a right that the need of trial arises. It is a useful reminder even if its scope is limited to scholarly circles: the justiciability of rights, and specially of social rights, is one of the several techniques adequate for the exercise of rights. One of the ‘several’ techniques, but by no means a technique like the ‘others’, being so much subjected to discussion and hesitations.

The presumption of injusticiability of the social rights has been designed due to the judge tendency to deny the legally operative character to invoke the social rights focussing on their specificity; this view varies according to the judges (international and national) and according to the legal force of the declaration of the norm (treaty, constitution, law) and seems however to be decomposed and, evolutions related to the process of the consolidation of the rule of law, can be observed. The non-justiciable nature of social rights is a dogma willingly taken up by both the doctrine and the judge. The reasons are varied. Absence of the judge or of litigation procedure is often put forward. Thus international treaties proclaiming the social rights (ICESCR, European Social Charter, ILO) have long not been entrusted with litigation bodies providing to individual victims access to justice. This deficiency thus contributed to justify the notion of intrinsic specificity of social rights whose exercise was more likely to be assessed by means of state reports that by individual complaints. The same argument was to be found in the courts orders due to the frequent lack of procedures allowing to satisfactorily refer a case to a judge to ascertain a social right violation and order its compliance. In Spain, for example, many social provisions guaranteed by the Constitution have been sidelined from the ‘amparo mechanism’ and from constitutional protection. In India or in Ireland, the same exclusion prevails. But whereas the conditions under which a case could be submitted to the judges are instituted, some judges can express a conspicuous reservation with regard to social rights, declining or minimizing their competence in recognising respect for social rights. This self-limitation is justified by a twofold argument, democratic and technical, whose springs are often intermingled. The first argument is based on the idea that the Parliament must effect budgetary decisions and that the judge does not have the legitimacy in resolving issues in economic and social matters. The praetorian refusal, based on some interpretation of the separation of powers, reveals the judge’s fear to become a ‘super-legislator’ and establishes a distinction between the political and legal field.

Thus the budgetary implications, are presented as an impediment to social rights justiciability and the judges recall that the question of which proportion of the state budget must be allocated to, for example, public services such as health and education, is a political and not a legal matter. Since financial state allocation depends on non constitutional constraints, notably financial or of opportunity, these rights can be effected only through the legislator discretionary decision ‘subjected to the opportunity’ according to a formula from the German Constitutional Court. In other words, from a technical point of view, they would not be fundamental rights but instead constitutional directives and mandates. Some foreign courts’ decisions still put forward the argument of the separation of powers, stressing that on its own the election confers the legitimacy of deciding the allocation of public finances. This is the case for the Irish Supreme Court that may have seen this exclusion of the judges not as the proof of a will to minimize social questions but as an attempt to enhance the political dimension of the rights’ realization. In the United States, particularly, jurisprudence recalls that the Congress controls the purse strings: the principle of ‘the power of the purse’ thus leads the Supreme Court to confirm that the intractable issues connected with economic, social or philosophical aspects of the Welfare State do not concern the Court. While the Constitution can impose certain procedural safeguards regarding social rights, it entails some power of the courts in supplementing the public authorities who have the heavy responsibility to distribute public funds among a variety of potential beneficiaries. The Supreme Court has not always exercised restraint, yet it has now, according to its words, re-engaged with the original concept of the Constitution under which the courts should not substitute their socio-economic convictions with the appreciation of the legislature elected to enact laws. It is the remit of the legislator, not of the jurisdictions, to decide the wisdom and the relevance of legislation. Thus, fully in line with its jurisprudence on the national margin of appreciation, the Supreme Court has particularly noted this budgetary argument. If the Convention does not guarantee as such a right to social assistance, the Court considered that, in a number of cases article 8 came into play for complaints on public funding to facilitate mobility and quality of life for applicants with a disability, protection from poverty and access to health-care. However the Court underlines the significant national margin of appreciation when, as in the case in point, the litigated matters imply to set priorities in respect of the allocation of the State’s scarce resources. The health system being lobbied as it is and regarding the availability of the funds to meet beneficiaries’ requests, national authorities are better placed to conduct this evaluation than an international jurisdiction. The national margin of appreciation on economic and social matters is reflected in comparable statements in national internal jurisdictions. Accordingly, in Canada, the Supreme Court had to evaluate the amount of some social benefits with respect to the Quebec Charter of Human Rights and Freedoms and specifically to the right to financial assistance and to social measures provided by law to ensure an acceptable standard of living. According to the majority judges, although the Charter only demands the government to establish measures of social assistance, it exempts supervisory jurisdiction of courts of debating whether these measures are adequate. The wording of the Charter requires the government establishes the existence of measures to ensure an acceptable standard of living, without requiring to defend the wisdom of these measures. According to the Canadian Supreme Court, this interpretation is also compatible with the respective institutional competence of courts and legislature regarding the establishment of fundamental social policies and their adjustment down to the smallest detail. Likewise, in Israel and Germany, the constitutional courts have justified the restrictive nature of the control by the political sovereignty of the Parliament to decide the social measures required by their constitutional rights. Also in France, the margin of appreciation of the legislator is underlined. The constitutional council fully acknowledged the constitutional value of the whole set of the preamble of 1946, and thus of the proclaimed social rights (right to work, right to social protection, rights of workers), this was to give them a rather limited binding form. The main legal consequence arising, for public authorities, from the provisions of the preamble that would guarantee to the individual a decent life, can be summed up in a requirement for national solidarity, in the phrase that is sometimes used. The principle, as new as it may be, is not binding. Indeed, the Council is refusing the validity of the legislative measure taken to achieve this requirement emphasizing the discretion of the legislator. Article 61 of the Constitution, according to the widely known formulation, does not confer an identical appreciation and discretion to the Parliament, especially with regard to rights whose implementation involve a considerable financial effort from the Nation. The judge’s control may be very mild: no censorship has been applied to this day in accordance with paragraph 5,10 and 11 of the Preamble and authors were able to highlight the difference of the control exercised by the Council depending on the challenge between civil and political rights and social rights whether it is to approve or disapprove. Ran Hirschl showed that the Courts, by virtue of their composition and strategy, represented interests of conservative elites and that their interpretation of constitutional texts reflected a neo-liberal concept of law promoting the ideological premises of the new global economic order: social fragmentation, anti-unionism, formal equality and minimalist state policies.

droits des pauvres 1

Le rapport de recherche ‘Droits des pauvres, pauvres droits ?’ indique que les notions de justiciabilitĂ© des droits sociaux et d’exigibilitĂ© ont Ă©tĂ© Ă©clipsĂ©es, depuis quelques annĂ©es en France, par celle d’opposabilitĂ©, qui a bĂ©nĂ©ficiĂ©, spĂ©cialement Ă  propos du droit au logement, d’une certaine mĂ©diatisation. Ont depuis Ă©tĂ© tour Ă  tour Ă©voquĂ©es la possibilitĂ© de mettre en place un droit opposable Ă  la solidaritĂ© locale, Ă  la garde d’enfants en bas Ăąge ou au travail
 L’emballement politique pour ce terme, procĂ©dant Ă  un dĂ©tournement d’une notion classique en droit pour lui confĂ©rer une signification nouvelle, a pu irriter la doctrine. Loin de sa signification technique premiĂšre, l’opposabilitĂ© des droits sociaux renvoie, dans ce nouveau contexte, Ă  un mĂ©canisme permettant de les garantir. En ce sens, il prĂ©tend assurer l’effectivitĂ© d’un droit. Or, comme le notent E. Serverin et Th. Grumbach, il importe de ne pas confondre « opposabilitĂ© d’un droit » et « judiciarisation des rapports sociaux » : « L’opposabilitĂ© d’un droit, c’est la rĂšgle applicable Ă  tous. La saisine du juge c’est la potentialitĂ© pour un citoyen de faire appel Ă  cette rĂšgle pour convaincre son contradicteur qu’il convient de l’appliquer. Ce n’est que devant la rĂ©sistance Ă  la reconnaissance d’un droit que naĂźt la nĂ©cessitĂ© du procĂšs ». Le rappel est utile, mĂȘme si sa portĂ©e est cantonnĂ©e aux cercles savants : la justiciabilitĂ© des droits, spĂ©cialement des droits sociaux, n’est qu’une technique parmi d’autres permettant la rĂ©alisation des droits. Technique « parmi d’autres », mais aucunement technique « comme les autres », tant il s’agit de la plus sujette Ă  discussion et hĂ©sitations.

La prĂ©somption d’injusticiabilitĂ© des droits sociaux s’est construite devant la tendance du juge Ă  nier tout caractĂšre opĂ©ratoire et invocatoire aux droits sociaux, en mettant l’accent sur leur particularité ; cette position, variable selon les juges (internationaux comme nationaux) et selon la valeur juridique de la norme proclamatoire (traitĂ©, constitution, loi), semble toutefois se fissurer et des Ă©volutions, liĂ©es au processus de consolidation de l’État de droit, se constatent 
 Le caractĂšre non justiciable des droits sociaux est un dogme volontiers repris en canon par la doctrine et le juge. Les raisons gĂ©nĂ©ralement invoquĂ©es sont diverses. L’absence de juge ou de procĂ©dure contentieuse permettant de garantir le droit est souvent mise en avant. Ainsi, les traitĂ©s internationaux proclamant des droits sociaux (PIDESC, Charte sociale europĂ©enne, OIT) n’ont longtemps pas Ă©tĂ© dotĂ©s d’organes contentieux pouvant ĂȘtre saisis par des victimes individuelles. Cette carence contribuait ainsi Ă  justifier l’idĂ©e d’une particularitĂ© intrinsĂšque des droits sociaux, dont l’effectivitĂ© Ă©tait mieux susceptible d’ĂȘtre Ă©valuĂ©e par voie de rapports Ă©tatiques que de plaintes individuelles. Le mĂȘme argument se retrouvait dans les ordres internes, du fait de la frĂ©quente absence de procĂ©dures permettant de saisir de façon satisfaisante un juge pour constater la violation d’un droit social et ordonner son respect. En Espagne, par exemple, bon nombre des dispositions sociales garanties par la Constitution sont Ă©cartĂ©es du mĂ©canisme d’amparo et de la protection constitutionnelle. En Inde ou en Irlande, la mĂȘme exclusion prĂ©vaut. Mais, alors mĂȘme que les conditions de leur saisine sont amĂ©nagĂ©es, d’autres juges peuvent manifester une rĂ©serve ostensible Ă  l’égard des droits sociaux, dĂ©clinant ou minimisant leur compĂ©tence pour juger du respect des droits sociaux. L’auto-limitation est justifiĂ©e alors par un double argument, dĂ©mocratique et technique, dont les ressorts sont souvent mĂȘlĂ©s. Le premier argument repose sur l’idĂ©e que c’est au Parlement d’effectuer des choix budgĂ©taires et que le juge n’a pas la lĂ©gitimitĂ© pour trancher des questions gĂ©nĂ©rales d’ordre Ă©conomique ou social. Le refus prĂ©torien, fondĂ© sur une certaine interprĂ©tation de la sĂ©paration des pouvoirs, rĂ©vĂšle la crainte du juge de se faire « super lĂ©gislateur » et Ă©tablit une distinction entre le domaine du Politique et celui du Droit.

Ainsi, les implications budgĂ©taires sont ainsi prĂ©sentĂ©es comme un frein Ă  la justiciabilitĂ© des droits sociaux et des juges rappellent que la question de savoir quelle part du budget de la Nation doit ĂȘtre affectĂ©e aux services publics de l’éducation ou de la santĂ©, par exemple, est une question politique et non juridique. « Puisque l’allocation des moyens de l’État dĂ©pend des contraintes autres que constitutionnelles, notamment financiĂšres ou d’opportunitĂ©, ces « droits ne se rĂ©alisent que dans la discrĂ©tionnalitĂ© du lĂ©gislateur, sous la « rĂ©serve du possible » selon une formule de la Cour constitutionnelle allemande. Autrement dit, d’un point de vue technique, ils ne seraient pas des droits fondamentaux mais plutĂŽt des directives, des mandats constitutionnels ». Certaines dĂ©cisions de justice Ă©trangĂšres invoquent encore l’argument de la sĂ©paration des pouvoirs, soulignant que seule l’élection confĂšre la lĂ©gitimitĂ© pour dĂ©cider de l’affectation des finances publiques. C’est notamment le cas de la Cour suprĂȘme irlandaise, qui a pu voir dans cette exclusion des juges non pas la preuve d’une volontĂ© de minimiser les questions sociales mais au contraire une tentative pour valoriser la dimension politique de leur rĂ©alisation. Aux États-Unis tout particuliĂšrement, la jurisprudence rappelle que c’est le CongrĂšs qui dĂ©tient les cordons de la bourse : le principe du power of the purse conduit ainsi la Cour suprĂȘme Ă  affirmer que les « problĂšmes insolubles posĂ©s par les aspects Ă©conomiques, sociaux voire philosophiques de l’État Providence ne sont pas l’affaire de la Cour. Si la Constitution peut imposer certaines garanties procĂ©durales en matiĂšre de programmes sociaux, (
) elle ne confĂšre pas aux tribunaux le pouvoir de supplĂ©er les autoritĂ©s publiques investies de la lourde responsabilitĂ© de rĂ©partir des ressources publiques limitĂ©es parmi une multitude de bĂ©nĂ©ficiaires potentiels ». Si la Cour suprĂȘme n’a pas toujours fait preuve de cette retenue, elle a dĂ©sormais, selon ses propres termes, « renouĂ© avec la conception originelle de la constitution selon laquelle les cours ne doivent pas substituer leur convictions socio-Ă©conomiques Ă  l’apprĂ©ciation du corps lĂ©gislatif (
) C’est au lĂ©gislateur, pas aux juridictions, de dĂ©cider de la sagesse et de la pertinence d’une lĂ©gislation. Les juges ne doivent pas substituer leur conception Ă©conomique et sociale au jugement du corps lĂ©gislatif, qui est Ă©lu pour adopter des lois ». D’autres juges peuvent, contrairement aux juges amĂ©ricain ou irlandais, ne pas dĂ©cliner totalement leur compĂ©tence mais justifier, par le mĂȘme argument, un contrĂŽle restreint. Ainsi, la Cour europĂ©enne, dans le droit fil de sa jurisprudence sur la marge nationale d’apprĂ©ciation a particuliĂšrement relevĂ© cet argument budgĂ©taire. Si la Convention ne garantit pas en tant que tel un droit Ă  des aides sociales, la Cour a estimĂ© dans un certain nombre d’affaires que l’article 8 entre en ligne de compte s’agissant de griefs sur le financement public devant faciliter la mobilitĂ© et la qualitĂ© de vie de requĂ©rants handicapĂ©s, une protection contre la misĂšre ou un accĂšs aux soins. Mais la Cour souligne l’importante marge nationale d’apprĂ©ciation « lorsque, comme en l’espĂšce, les questions en litige impliquent de fixer des prioritĂ©s pour ce qui est de l’affectation des ressources limitĂ©es de l’État. Au fait des sollicitations dont est l’objet le rĂ©gime de santĂ© ainsi que des fonds disponibles pour rĂ©pondre Ă  ces demandes, les autoritĂ©s nationales sont mieux placĂ©es qu’une juridiction internationale pour procĂ©der Ă  cette Ă©valuation ». La marge nationale d’apprĂ©ciation en matiĂšre Ă©conomique et sociale se retrouve sous des Ă©noncĂ©s comparables dans les jurisprudences nationales internes. Ainsi, au Canada, la Cour suprĂȘme a eu Ă  apprĂ©cier le montant de certaines aides sociales par rapport aux droits sociaux proclamĂ©s par la Charte quĂ©bĂ©coise des droits et libertĂ©s de la personne, et notamment au droit Ă  des mesures d’assistance financiĂšre et Ă  des mesures sociales susceptibles d’assurer un niveau de vie dĂ©cent. Selon les juges majoritaires, bien que la Charte oblige le gouvernement Ă  Ă©tablir des mesures d’aide sociale, elle soustrait au pouvoir de contrĂŽle des tribunaux la question de savoir si ces mesures sont adĂ©quates. Le libellĂ© de la Charte exige seulement que le gouvernement puisse Ă©tablir l’existence de mesures susceptibles d’assurer un niveau de vie dĂ©cent, sans l’obliger Ă  dĂ©fendre la sagesse de ces mesures. Selon la Cour suprĂȘme canadienne, « cette interprĂ©tation est aussi compatible avec la compĂ©tence institutionnelle respective des tribunaux et des lĂ©gislatures en ce qui concerne l’établissement de politiques sociales fondamentales et leur ajustement dans les moindres dĂ©tails » . De mĂȘme, en IsraĂ«l ou en Allemagne, les juridictions constitutionnelles ont justifiĂ© le caractĂšre restrictif de leur contrĂŽle par la souverainetĂ© politique du Parlement pour dĂ©cider des mesures sociales que les droits constitutionnels exigent. En France Ă©galement, la marge d’apprĂ©ciation du lĂ©gislateur est soulignĂ©e. Si le Conseil constitutionnel a pleinement admis la valeur constitutionnelle de l’ensemble du prĂ©ambule de 1946, et donc des droits sociaux qu’il proclame (droit au travail, droit Ă  la protection sociale, droit Ă  la protection de la famille, droits des travailleurs etc), ce ne fut que pour leur confĂ©rer une portĂ©e contraignante assez restreinte. La principale consĂ©quence juridique dĂ©coulant, pour la puissance publique, des dispositions du PrĂ©ambule tendant Ă  garantir Ă  l’individu une sĂ©curitĂ© matĂ©rielle se rĂ©sume en une exigence de solidaritĂ© nationale, pour reprendre la formule parfois utilisĂ©e. Le principe, si nouveau soit-il, est fort peu contraignant. En effet, le Conseil se refuse Ă  apprĂ©cier le bien-fondĂ© des mesures lĂ©gislatives prises pour concrĂ©tiser cette exigence, insistant sur la libertĂ© d’apprĂ©ciation du lĂ©gislateur. L’article 61 de la Constitution, selon la formule connue, ne confĂšre pas au Conseil un pouvoir d’apprĂ©ciation et de dĂ©cision identique au Parlement, surtout Ă  l’égard de droits dont la mise en Ɠuvre suppose un effort financier considĂ©rable de la part de la Nation
 Le contrĂŽle du juge est donc trĂšs attĂ©nué : aucune censure n’est intervenue Ă  ce jour sur le fondement des alinĂ©as 5, 10 et 11 du PrĂ©ambule et des auteurs ont pu mettre en exergue la diffĂ©rence de contrĂŽle exercĂ©e par le Conseil selon que sont en cause des droits civils et politiques ou des droits sociaux, que ce soit pour l’approuver ou pour la dĂ©plorer. La latitude confĂ©rĂ©e au lĂ©gislateur a pu ĂȘtre expliquĂ©e par l’« orientation fonciĂšrement libĂ©rale » du Conseil, qui conditionnerait une interprĂ©tation restrictive des droits sociaux. Le constat n’est pas isolé : Ran Hirschl a dĂ©montrĂ©, dans des analyses percutantes, que les Cours, par leur composition et leurs stratĂ©gies, reprĂ©sentaient les intĂ©rĂȘts des Ă©lites conservatrices et qu’elles prĂŽnaient, dans leur interprĂ©tation des textes constitutionnels, « une conception nĂ©olibĂ©rale des droits qui reflĂšte et promeut les prĂ©misses idĂ©ologiques de l’ordre Ă©conomique mondial : atomisation sociale, anti-syndicalisme, Ă©galitĂ© formelle et politiques Ă©tatiques minimalistes ». Diane Roman


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