ONU : Monitorare il rispetto dei diritti umani associato agli acquisti fondiari su vasta scala. (Ing. & Fr.) Monitoring Human Rights Violations Associated with Large-Scale Land Acquisitions.

This chapter aims to contribute to the debate on contemporary ‘land grabbing’ and its impact on human rights. It describes the role played by United Nations (UN) human rights mechanisms in monitoring violations associated with large-scale land acquisitions (LSLAs), with a focus on UN treaty bodies. A typology of human rights violations associated with LSLAs is presented, on the basis of the assessment that UN treaty bodies have made in examining the impact of LSLAs in Cambodia, Indonesia, Laos, and Vietnam. Christophe Golay

International human rights law includes a number of treaties and soft-law instruments. With regard to the first category, treaties relevant to monitoring the impact of LSLAs include the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (ICERD), the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW), the Convention on the Rights of the Child (CRC) and the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD). Under these treaties, state parties have the obligation to respect, protect and fulfil human rights in the context of LSLAs, without any discrimination (Special Rapporteur on the Right to Food, 2009). They should also implement policies to support particularly vulnerable individuals and groups, such as women and indigenous peoples. Women’s rights to land and property are specifically protected in the CEDAW Convention (Arts. 14(2) and 16), and the rights of indigenous peoples in the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and in the International Labour Organization (ILO) Convention No. 169 concerning Indigenous and Tribal Peoples. Indigenous peoples’ rights of ownership, possession and control of their land, territories and resources, and states’ obligations to guarantee their effective protection, as well as the requirement of indigenous peoples’ prior, free, and informed consent—all recognised in international law—are particularly important in the context of LSLAs.

The 11 principles describe the obligation of states and investors to conduct negotiations leading to LSLAs in a fully transparent manner and with the participation of local communities; the requirement of free, prior, and informed consent of the local communities concerned; the general prohibition of forced evictions; the obligation to recognise and protect the land tenure rights of local communities; the importance of the sharing of revenues generated by LSLAs with the local population; the necessity of choosing labour-intensive farming systems in countries facing high levels of rural poverty and few employment opportunities in other sectors; the need to protect the environment; the necessity of including clear and detailed obligations for investors in the agreements, with sanctions for non-compliance; the need to include a clause providing that a certain minimum percentage of the crops produced will be sold in local markets in food-importing countries, to contribute to local food security; the necessity to undertake prior impact assessments, including on food security, the environment and employment; the obligation to protect indigenous peoples’ rights; and the obligation to respect the applicable ILO instruments (Special Rapporteur on the Right to Food, 2009, 5). De Schutter’s principles were not received unopposed and attracted some criticism from certain states and civil society organisations, which feared that they would ‘legitimise’ land grabbing, instead of contributing to halting the phenomenon (Clays and Vanloqueren, 2013). But De Schutter’s principles have also been used to assess the implications of LSLAs in concrete cases.

Several UN mechanisms have monitored human rights violations associated with LSLAs (Golay and Biglino, 2013). This section focuses on UN treaty bodies, with particular emphasis on the monitoring role they have played in relation to South-East Asian countries. Based on a review of their examination of state parties’ reports since 2006, at least three common threads can be extracted from their monitoring and recommendations.

The first overarching concern relates to the actual or potential human rights implications of internal displacement and forced evictions caused by LSLAs, which often lead to drastic changes in livelihood opportunities. A connected concern is that in many cases the displaced groups are not resettled and compensated for their livelihood losses. In its consideration of Cambodia, the CESCR examined issues relating to the human rights impact of LSLAs in quite some detail (see also Cismas and Paramita in this volume), and concluded that, ‘authorities of the [state] party are actively involved in land-grabbing’ (CESCR, 2009, 30). The CESCR expressed grave concerns over the vast concessions granted to private companies and noted the increase in forced evictions and threats of eviction linked to such concessions and expressed deep concern about the lack of effective consultation with persons affected by the forced evictions. It also called attention to the inadequate compensation or relocation provisions for families forcibly removed from their properties (CESCR, 2009, 30).

The second common thread involves the impact of LSLAs on the procedural rights of indigenous peoples, and in particular the fact that policies and activities that directly affect their land, territory and livelihoods require their free, prior, and informed consent. For example, the CESCR examined the impact of land concessions on indigenous peoples during its assessments of Cambodia. In its recommendations, the committee highlighted the need for carrying out environmental and social impact assessments and consultations with affected communities with regard to economic activities, including mining and oil explorations, ‘with a view to ensuring that these activities do not deprive the indigenous peoples to the full enjoyment of their rights to their ancestral lands and natural resources’ (2009, 16). In further pointing out that legislation providing for the titling of indigenous communities’ lands had not been implemented in an effective manner, the CESCR urged Cambodia to provide for the implementation of the provisions without delay.

The third recurrent theme is the disproportionately negative effect that LSLAs have on other populations that are vulnerable to discrimination and marginalisation. In addition to indigenous peoples, concerns have been raised about negative impacts on women, children, rural communities, and small-scale farmers. CEDAW focused its attention on female heads of households in Cambodia who had lost their sources of livelihood because of the confiscation of land by private companies and were excluded from decision-making processes concerning land distribution (2006, 31). Similarly, in its concluding observations on Cambodia in June 2011, the CRC expressed a deep concern that thousands of children and families, especially the urban poor, small-scale farmers and indigenous communities, were continuing to be deprived of their land ‘as a result of land grabbing and forced evictions carried out by people in positions of power’ (2011, 61). The committee recommended the establishment of a ‘national moratorium on evictions until the determination of the legality of land claims is made’ (CRC, 2011, 61). As an overarching recommendation in its assessment of Cambodia, the CERD requested that a proper balance be struck between development objectives and the rights of citizens and that the former not be enacted ‘at the expense of the rights of vulnerable persons and groups covered by the Convention [on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination]’ (2010, 16). Following CEDAW’s review of Laos, it was recommended by the committee that the state party ensure that development projects are implemented only after gender impact assessments involving rural women have been conducted (2009, 44–45).

Finally, a separate issue relates to land policy reforms financed and promoted through development cooperation and assistance, which in certain cases have been found to lead to human rights violations (Künnemann and Monsalve Suárez, 2013, 127). One of these cases came to the CESCR’s attention: the involvement of the German Agency for International Cooperation in financing the land titling system in Cambodia. It has been suggested that the scheme—aimed at recognising individual and not collective rights—contributed to weakening the tenure status of vulnerable and marginalised communities, exposing them to the risk of eviction as a result of LSLAs (Künnemann and Monsalve Suárez, 2013). Following that reasoning in its review of Germany in 2011, the CESCR explicitly cited the land-titling scheme in Cambodia to illustrate the concern that ‘the [state] party’s development cooperation programme has supported projects that have reportedly resulted in the violation of economic, social and cultural rights’ (2011, 11).
An overview of UN treaty bodies’ monitoring function must also briefly consider communication procedures. A number of international human rights treaties are supplemented by Optional Protocols allowing for the consideration of individual or collective complaints usually referred to as ‘communications’. Avenues that are potentially relevant for monitoring human rights violations associated with LSLAs are those established by the Optional Protocol to the ICCPR, by Article 14 of the ICERD, and by the Optional Protocol to the CEDAW that has been ratified by Cambodia, the Philippines, and Thailand (Golay, 2009, 32–33). Turning to practical cases, there are some examples from the Human Rights Committee, the body entrusted with monitoring the ICCPR, in which indigenous communities have sought protection of their way of life, their economic activities and their means of subsistence (Human Rights Committee, 2000 and 2009; Golay and Özden, 2009, 55). These cases, although not dealing necessarily with LSLAs and cases in South-East Asia, provide some useful lessons on how these UN mechanisms may be used in the future to monitor the actual or potential human rights violations associated with LSLAs in South-East Asian countries.

A communication procedure that has recently become available is the one established by the Optional Protocol to the ICESCR (Biglino and Golay, 2013). The optional protocol, which entered into force on 5 May 2013, provides for the right of individuals and groups to submit complaints regarding violations of the rights contained in the covenant. This makes this procedure ideally suited to victims of human rights violations associated with LSLAs who wish to submit communications to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights(ICESCR), but no South-East Asian country has yet accepted it. Christophe Golay

cambodge 1

Identifier et surveiller les violations des droits de l’homme associées aux acquisitions foncières à grande échelle.  Christophe Golay

Cet article vise à contribuer au débat sur « l’accaparement des terres » contemporain et son impact sur les droits de l’homme. Il décrit le rôle des mécanismes des droits de l’homme des Nations Unies dans la surveillance des violations associées aux acquisitions de terres à grande échelle (ATGE), avec un accent sur les organes conventionnels des Nations Unies. En se basant sur l’évaluation réalisée par les organes conventionnels des Nations Unies lors de leur examen de l’impact des ATGE au Cambodge, en Indonésie, au Laos et au Vietnam, il présente une typologie des violations des droits de l’homme associées aux ATGE. Trois points communs ressortent de cette évaluation. Le premier concerne les conséquences réelles ou potentielles, sur le plan des droits de l’homme, des déplacements internes et des expulsions forcées causés par les ATGE, qui entraînent souvent des changements draconiens pour les moyens de subsistance. Le deuxième se rapporte à l’impact des ATGE sur les droits procéduraux des peuples autochtones, en particulier leur droit au consentement libre, préalable et éclairé aux politiques et activités qui affectent directement leur terre, leur territoire et leurs moyens de subsistance. Le troisième concerne l’effet négatif disproportionné des ATGE sur les individus et les groupes vulnérables à la discrimination et la marginalisation, dont les femmes, les enfants, les peuples autochtones, les communautés rurales et les petits agriculteurs. L’exemple du Laos, où nous avons mené des recherches en 2012 et 2013, confirme l’évaluation faite par les organes conventionnels des Nations Unies. La conclusion générale est que les droits de l’homme sont bien reconnus en droit international et que les lois nationales semblent adéquates dans de nombreux pays, y compris en Asie du Sud-Est. Cependant, la mise en œuvre des instruments des droits de l’homme laisse à désirer sur le terrain ou ne favorise pas les communautés locales.

Le droit international humanitaire comporte un certain nombre de traités et d’instruments juridiques non contraignants. En ce qui concerne la première catégorie, les traités relatifs à la surveillance de l’impact du droit d’acquisition de terres à grande échelle, impliquent le pacte international sur les droits civiles et politiques (PIDCP), le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), la Convention internationale sur l’élimination de tous Formes de discrimination raciale (ICERD), la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), la Convention relative aux droits de l’enfant (CRC) et la Convention relative aux droits des personnes handicapées (CDPH). Les 11 principes décrivent l’obligation incombant aux États et aux investisseurs de mener des négociations en vue d’atteindre les objectifs de prêts aux petites entreprises, de manière totalement transparente et avec la participation des communautés locales; la nécessité du consentement préalable, libre et éclairé des communautés locales concernées; l’interdiction générale des expulsions forcées; l’obligation de reconnaître et de protéger les droits fonciers des communautés locales; l’importance du partage des revenus générés par les ATGE avec la population locale; la nécessité de choisir des systèmes de production à forte intensité de main-d’œuvre dans les pays confrontés à des niveaux élevés de pauvreté rurale et à peu de possibilités d’emploi dans d’autres secteurs; la nécessité de protéger l’environnement; la nécessité d’inclure dans les accords des obligations claires et détaillées pour les investisseurs, assorties de sanctions en cas de non-respect; la nécessité d’inclure une clause prévoyant qu’un certain pourcentage minimum des cultures produites sera vendu sur les marchés locaux des pays importateurs de produits alimentaires, afin de contribuer à la sécurité alimentaire locale; la nécessité de procéder à des évaluations préalables de l’impact, notamment sur la sécurité alimentaire, l’environnement et l’emploi; l’obligation de protéger les droits des peuples autochtones; et l’obligation de respecter les instruments juridiques applicables de l’OIT (Rapporteur spécial sur le droit à l’alimentation, 2009, 5). Les principes de De Schutter n’ont pas été accueillis sans contestation et ont suscité des critiques de la part de certains États et d’organisations de la société civile qui craignaient de «légitimer» l’appropriation illicite des terres au lieu de contribuer à enrayer le phénomène (Clays et Vanloqueren, 2013). Mais les principes de De Schutter ont également été utilisés pour évaluer les implications des ATGE dans des cas concrets. Plusieurs mécanismes des Nations Unies ont surveillé les violations des droits de l’homme associées aux AGTE (Golay et Biglino, 2013). Cette section se concentre sur le rôle de surveillance effectué par les organes des traités des Nations Unies, dans les pays de l’Asie du Sud-Est. Après avoir examiné les rapports des États parties depuis 2006, on peut dégager au moins trois points communs de leur suivi et de leurs recommandations.

La première préoccupation majeure concerne les conséquences réelles ou potentielles sur les droits de l’homme au cours des déplacements internes et des expulsions forcées causées par les AGTE, entraînant souvent des changements radicaux quant aux possibilités de subsister dans les zones rurales. Une préoccupation connexe est que, dans de nombreux cas, les groupes déplacés ne sont pas réétablis ni indemnisés pour la perte de leurs moyens de subsistance. Dans l’étude de cas au Cambodge, le CESCR a examiné de manière assez détaillée les problèmes liés à la violation des droits de l’homme dans les cas d’AGTE (voir également Cismas et Paramita dans le présent volume), et a conclu que «les autorités de l’État [partie] sont activement impliquées dans des cas d’appropriations illicites des terres(CESCR, 2009, 30). Le CESCR a exprimé sa grave préoccupation devant l’importance des concessions accordées aux entreprises privées et a noté l’augmentation du nombre d’expulsions forcées et de menaces d’expulsion liées à cette dangereuse progression, ainsi que l’absence de consultations effectives avec les personnes victimes d’expulsions forcées. Il a également attiré l’attention sur l’insuffisance des dispositions d’indemnisation ou de réinstallation pour les familles déplacées de force de leurs biens fonciers (CESCR, 2009, 30).

Le deuxième point commun concerne l’impact des AGTE sur les droits procéduraux des peuples autochtones, et en particulier le fait que les politiques et activités qui affectent directement leurs terres, leur territoire et leurs moyens de subsistance exigent qu’ils doivent donner librement leur consentement  en toute connaissance de cause. Par exemple, le CESCR a examiné l’incidence de l’octroi de concessions foncières à des fins économiques sur les communautés autochtones lors de ses évaluations du Cambodge. Dans ses recommandations, le comité a souligné la nécessité de mener des études d’impact social et environnemental après avoir véritablement consulté les populations concernées en ce qui concerne les activités économiques, y compris l’exploration minière et pétrolière, afin de s’assurer que ces activités ne privent pas les peuples autochtones de la pleine jouissance de leurs droits sur leurs terres ancestrales et leurs ressources naturelles »(2009, 16). Soulignant en outre que la législation prévoyant les attributions de titres de propriété des terres des communautés autochtones n’avait pas été mise en œuvre de manière efficace, le CESCR a exhorté le Cambodge à prévoir la mise en œuvre des dispositions effectives sans délai.

Le troisième thème récurrent est l’effet négatif disproportionné des AGTE sur d’autres populations vulnérables à la discrimination et à la marginalisation. Outre les peuples autochtones, des préoccupations ont été exprimées concernant les impacts négatifs significatifs sur les femmes, les enfants, les communautés rurales et les petits agriculteurs. La CEDAW a concentré son attention sur les femmes chefs de famille au Cambodge qui avaient perdu leur seule source de subsistance en raison de la confiscation des terres par des entreprises privées en ayant été exclues du processus décisionnel concernant la répartition des terres (2006, 31). De même, dans ses observations finales sur le Cambodge en juin 2011, la CIDE (Convention Internationale des Droits de l’Enfant) s’est déclarée profondément préoccupée par le fait que des milliers d’enfants et de familles, en particulier les citadins pauvres, les petits agriculteurs et les communautés autochtones, continuaient à être privés de leurs terres dû à  ‘l’appropriation illicite des terres et  aux expulsions forcées menées par ceux en position de force »(2011, 61). Le comité a recommandé la mise en place d’un «moratoire national sur les expulsions en attendant que la légalité des revendications territoriales soit établie» (CRC, 2011, 61). En tant que recommandation générale dans son évaluation du Cambodge, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale a demandé qu’un juste équilibre soit trouvé entre les objectifs de développement et les droits des citoyens et que les premiers ne soient pas adoptés au détriment des droits des personnes et des groupes vulnérables couverts par la Convention. [sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale] ‘(2010, 16). À la suite de l’examen du Laos par la CEDAW, le comité a recommandé à l’État partie de veiller à ce que les projets de développement ne soient mis en œuvre qu’après les évaluations d’impact de la problématique des genres (relations hommes-femmes) sur la vie des femmes dans les zones rurales(2009, p. 44-45).

Enfin, une question distincte concerne les réformes de la politique foncière financées et promues par le biais de la coopération et de l’assistance au développement, qui ont parfois conduit à des violations des droits de l’homme (Künnemann et Monsalve Suárez, 2013, 127). L’un de ces cas a été porté à l’attention du Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CDESC) : l’intervention de l’Agence allemande de coopération internationale dans le financement du système de délivrance de titres fonciers au Cambodge. Il a été suggéré que le programme – visant à reconnaître les droits individuels et non collectifs – contribuait à affaiblir le statut foncier des communautés vulnérables et marginalisées, en les exposant au risque d’expulsion résultant de l’ATGE (Künnemann et Monsalve Suárez, 2013). Poursuivant ce raisonnement dans son examen de l’Allemagne en 2011, le CDESC a explicitement cité le régime d’établissement des titres fonciers au Cambodge pour illustrer la crainte selon laquelle «le programme de coopération pour le développement de l’Etat partie a soutenu des projets qui auraient entraîné une violation des droits économiques, sociaux et culturels »(2011, 11).            Un aperçu de la fonction de surveillance de l’application des droits de l’homme des organes conventionnels des Nations Unies doit également prendre en compte les procédures de communication. Un certain nombre de traités internationaux relatifs aux droits de l’homme sont complétés par des protocoles facultatifs permettant l’examen des plaintes individuelles ou collectives généralement appelées «communications». Des initiatives qui pourraient être pertinentes en se fondant sur la surveillance des violations des droits de l’homme associées aux ATGE établies par le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PICDP), selon l’article 14 de la CIRD et par le Protocole facultatif à la CEDAW ratifié par le Cambodge, les Philippines et Thaïlande (Golay, 2009, 32–33). En ce qui concerne les cas concrets, l’organe chargé du suivi du Pacte international relatif aux droits civils et politiques au Comité des droits de l’homme, présente des exemples dans lesquels des communautés autochtones ont demandé la protection de leur mode de vie, de leurs activités économiques et de leurs moyens de subsistance (Comité des droits de l’homme, 2000). et 2009; Golay et Özden, 2009, 55). Ces cas, bien qu’ils ne traitent pas nécessairement de l’ATGE en Asie du Sud-Est, fournissent des enseignements utiles sur la manière dont ces mécanismes des Nations Unies pourraient être utilisés à l’avenir pour surveiller les violations des droits de l’homme, réelles ou potentielles, associées aux ATGE dans les pays d’Asie du Sud-Est.

Une procédure de communication récemment mise en place a été établie par le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Biglino et Golay, 2013). Le protocole facultatif, entré en vigueur le 5 mai 2013, prévoit le droit pour les individus et groupes de porter plainte pour violation des droits énoncés dans le pacte. Cette procédure devient une solution idéale pour les victimes de violations des droits de la personne associées aux ATGE qui souhaitent soumettre des communications relatives en rapport avec le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, mais aucun pays de l’Asie du Sud-Est ne l’a encore acceptée. Christophe Golay

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